第一篇：1982年憲法及其歷次修改是我國經政改革與法治發展的縮影

1982年憲法及其歷次修改是我國經政改革與

法治發展的縮影

——兼談普及憲法、尊崇憲法、實施憲法和維護憲法的路

向

莫于川

? 2012-12-11 11:09:04

來源：中國憲政網

1982年憲法頒行30多年來，我國經濟、政治、文化和社會發展的成績斐然，法制建設的進步也令人矚目，并對經濟、政治、文化和社會發展起到了特殊的推動和保障作用。改革開放進程中變動著的各種社會關系需要法律規范的調整，而憲法調整的社會關系具有全方位、多層次、基礎性的特點，包括國家與公民的關系、國家與民族的關系、國家與組織的關系、國家機關之間的關系、國家機關內部的關系。憲法在社會生活中具有不可替代的巨大作用，包括組織國家政權、保障公民權利和自由、維護國家和社會基本制度、確保法制建設目標的全面實現等等。憲法發揮作用的基本前提和條件，是憲法規范具有根本性和最高性、綱領性和原則性、確定性和穩定性、適應性和可操作性、正當性和廣泛認同性，能夠得到有效施行和普遍遵守，具有普遍適用、高度權威的法律效力。這樣的憲法才是民主、適用的憲法。憲法規范存在的法律形式包括憲法典、修正案、憲法解釋、憲法性法律、憲法慣例和一些特殊形式。

既然深化改革和快速發展使我國社會許多方面都發生了很大變化，也取得許多成功經驗，理應及時通過修憲加以充分反映，使憲法規范更符合社會現實（也稱憲法現實）。修憲的意義就在于：通過一系列關鍵性的修改，將改革開放的重大成果和成熟經驗及時加以總結、確認和固定化，也可將執政黨確定的重大方針和政策在達成必要的社會共識之后通過法定程序上升為國家意志，從而化解憲法規范與社會現實之間的某些脫節和沖突，使憲法規范與社會現實更相符合、更加協調，使修憲行為與執政黨、中央國家機關的重大決策能夠一致起來，這有利于樹立憲法的權威，有利于改革開放和現代化建設事業的順利進行，有利于進一步解放和發展社會生產力，從而為改革與發展提供更加切實有力的指導、推動和保障。因此，如何把1982年憲法頒行30多年來改革開放的重大成果鞏固起來，如何通過制度創新和法治進步來保證改革開放和現代化建設事業得到更穩健的發展，就成為一項重大課題。

我國第一部憲法是在《共同綱領》的基礎上于1954年通過的，之后的憲法修改方式主要有兩類：一類是全面修改方式，或者叫做重起爐灶方式，如1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法（現行憲法）均是將原先的憲法重新改寫一遍；另一類是部分修改方式，或者叫做爐灶修補方式，其中又可分為通過修改決議方式和通過修正案方式，前一種如1979年7月1日由五屆全國人大二次會議通過的關于修正憲法若干規定的決議和1980年9月10日由五屆全國人大三次會議通過的關于修改憲法第四十五條的決議，后一種如1988年、1993年、1999年、2004年前后4次共通過31條憲法修正案（分別為2條、9條、6條、14條）對憲法進行的部分修改。1988年以來形成的慣例是采用修正案方式和相應程序對憲法部分內容進行修改。

從理論層面看，在多層次的法律規范體系中，憲法具有最強的穩定性，這表現在憲法制定或修改后，與法律、法規、規章相比會保持更長的穩定期，可以說穩定性乃是憲法的突出品格之一，也是其權威性的基本要素之一；而社會生活卻處于不斷發展變化的動態過程中，社會現實的不斷變化與憲法規范的相對穩定之間總是存在差距甚至沖突，特別是在改革急劇推進、社會轉型發展的時期，這種差距甚至沖突（或者說嚴重不協調之處）更為頻仍和明顯。

從實際層面看，隨著改革開放和現代化建設的發展進程，我國社會的許多方面發生了巨大變化，人們對許多問題的經驗不斷豐富，認識不斷深化，因此要求對憲法作出相應的修改，以適應變化了的社會現實，而且各方面提出來要求寫進憲法的內容確實很多，例如鄧小平理論、“三個代表思想”等在國家生活中的指導思想地位問題，個體私營經濟的性質地位和國家政策問題，治國基本方略的轉變問題等等。這些重要問題如果不及時通過修憲加以明確解決和準確定位，則會造成憲法規范與社會現實長期嚴重脫節而影響憲法實踐的社會效果，致使正確的改革舉措長期處于違憲的尷尬境地而嚴重制約改革開放與現代化建設事業的深入發展，進而導致憲法危機。因此，隨著社會現實的變化，對憲法中已嚴重不適應客觀發展要求之處，客觀上要求及時加以修改和補充。與此同時，憲法又必須保持穩定，不能輕易地頻繁地改動，頻繁修改的憲法談不上權威性，憲法的穩定性不僅是憲法權威性的保障，而且是維護國家和社會穩定的一個重要條件。之所以這樣說，是因為歷史經驗已充分證明，如果作為治國安邦總章程的憲法都不穩定和缺乏權威性，則人民群眾就會失去安全感和對國家前途的信心，這是導致國家和社會動蕩不寧的重要因素之一。“文化大革命”十年**和其間憲法的曲折遭遇，就是典型的事例和教訓。因此，我國現行憲法從程序保障的角度對修憲作了嚴格限制，規定了不同于修改法律的、更嚴格的修憲程序，以避免憲法被輕率和頻繁地修改，這是保障憲法穩定性的必要措施。當今絕大多數國家也是這樣做的。

可見，在修憲問題上，隨著社會實踐的發展，憲法中確需修改的內容即憲法規范與社會現實嚴重不符之處應當及時修改，以增強憲法的適應性；同時要避免隨意、輕易和頻繁地修改憲法，以保持憲法必要的穩定性（因“文革”的影響而于1975年和1978年進行的兩次修憲就是非常特殊和重大的教訓）。而1988年以來形成的采用修正案的修憲慣例，較好地把握了憲法的適應性與穩定性的關系，其所確立的修改原則是對需要修改且已成熟的問題作出修改，對可改可不改（或條件尚不成熟或可以通過憲法解釋等方式加以解決）的問題則不作修改。實行這一原則的結果，既增強了憲法的適應性，又保證了憲法的必要穩定性，因而也就有效地維護了憲法的權威性，這可以說是我國現行修憲方式的一個突出特點。例如，1999年修憲時，人們提出一些重要的修憲建議，包括建議在憲法中增加規定“尊重和保障人權”、“私有財產不可侵犯”等等，但修憲機關認為條件不成熟，就未予采納；時隔5年之后，條件成熟、共識足夠了，2004年修憲時就將這些內容載入了憲法，做到了主觀與客觀的統一。

由我國現行憲法采用修正案方式進行的4次修改可見一些端倪：

（1）1988年修憲通過的2條修正案，分別是私營經濟發展條款和土地使用權依照轉讓條款。它及時解決了困擾經濟改革深化發展的若干最緊迫、棘手的問題，舒緩了憲法規范與改革現實之間的張力。

（2）在1992年鄧小平發表南方談話，改革開放的航船修正了前進方向之后，于1993年修憲通過的9條修正案，從經濟改革、政治發展、法制變遷方面都起到了巨大的調整作用。例如，第三條修正案從憲法上確認了我國正處于社會主義初級階段，使得初級階段理論及其相關制度建設能夠在憲法保障下順利推行；第四條修正案是多黨合作和政治協商制度條款，首次在憲法上正式確立了這項政治制度并保障其長期存在和發展；第五條、第八條、第十條修正案將傳統的國營經濟、國營企業的表述修改為國有經濟、國有企業的表述，表明我們摒棄了曾經固守的僵化單一的計劃經濟經營管理理念和方式，以適應市場經濟的客觀要求；第六條修正案確認了家庭聯產承包為主的責任制；第七條修正案在憲法上正式確認了國家實行社會主義市場經濟，意義及其重大而深遠，由此帶來了革命性的系列變化。

（3）1999年修憲僅僅通過6條修正案（第十二條至第十七條），僅僅增刪數百字，但它對于我國經濟、政治、文化和社會發展以及法制建設帶來了巨大而深刻的影響。面臨世紀之交，我們系統地總結改革和發展的新經驗，并根據我國改革開放和現代化建設事業跨世紀發展的客觀要求，審時度勢地作出了一系列重大戰略決策和政策調整，包括將鄧小平理論確定為黨的指導思想，將依法治國確定為治國基本方略，將公有制為主體、多種所有制經濟共同發展確定為初級階段的基本經濟制度，將按勞分配為主體、多種分配方式并存確定為初級階段的分配制度，將非公有制經濟確定為社會主義市場經濟的重要組成部分而不再僅僅視為一種補充，將長期穩定以家庭承包經營為主的責任制和完善統分結合的雙層經營體制確定為穩定農村基本政策、深化農村改革的重要方針等等。這些正確方針和重要政策是進一步解放思想、深化改革、開拓發展的偉大成果和經驗總結，都通過修正案上升為國家意志，加以固定化、規范化和制度化。這次修憲還將發展社會主義市場經濟作為國家的一項基本任務寫進了憲法序言第七自然段，以表明我國堅決走現代市場經濟道路、與國際經濟接軌的堅強決心。

（4）2004年修憲通過了14條修正案，是采用修正案方式進行修憲以來幅度最大的一次。與歷次修憲相比，2004年修憲特別關注對人權和公民基本權利的憲法保護，高調地宣示了我國憲法的人權關懷（這被稱為人權保障入憲），及時反映了政治文明建設的要求，突出強調了現代憲法的核心價值理念——保障公民權利，規范國家權力（重點是規范行政權力）。具體來說，這次修憲將國家尊重和保障人權、國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權、國家對征收征用私有財產和土地給予補償、國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系（這被稱為社會保障入憲）、將戒嚴修改擴展為緊急狀態（以確保在緊急狀態下公民權利的有效保護和救濟）等等載入現行憲法，從憲法層面為人權保障包括財產保護提供了更明確有力的制定法依據。可以說，“人權入憲”是現行憲法第四次修改的最大亮點。

修憲的直接目的是提供更符合實際、更趨完善的根本法，但這僅僅是憲政實現過程的一個初始性環節，修憲后需要更努力地普及憲法、尊崇憲法、實施憲法和維護憲法，切實發揮出憲法的綱領和規范作用，包括對于各個部門法的指導和規范作用。修憲之后人們至少需要作出以下4個方面的努力：

1.增強憲法觀念。我國現行憲法已確立了憲法在國家政治、經濟和社會生活中最權威的地位，明文規定，憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力”，我國一切個人和組織“都必須以憲法為根本的活動準則”（序言第十三自然段）。但是，憲法的權威不能僅靠寫在憲法文件上的外在規范來樹立和支撐，其更深厚的支持力量是憲法在人們的心目中具有崇高地位和內在約束力（內在規范），全體公民養成了知憲、崇憲、行憲、守憲、護憲的自覺意識，簡言之就是全社會普遍樹立了正確和牢固的憲法觀念，形成了新型的憲法文化。這可說是有效地實施憲法、推行憲政的最重要的社會思想基礎，缺少這個基礎的憲法將不成其為“根本法”，而這個基礎目前在我國還非常薄弱。因此，應當切實把宣傳、學習、掌握憲法知識作為普法教育內容的重中之重，把各級國家機關工作人員特別是各級領導干部作為普法教育對象的重中之重，采取綜合措施努力提高人們的憲法素養，增強人們的憲法觀念特別是依憲法治國的觀念，這是樹立和維護憲法權威、形成新型的憲法文化的必然要求。至于具體的方式，可以積極和廣泛地探索。例如，世界上許多國家專門設立了憲法節或憲法紀念日，不少國家專門實行了國家高級官員就職時的憲法宣誓儀式等等，以此養成國民特別是國家官員對憲法的信仰、忠誠和知識積累，可說是獨有其效和可資借鑒的方式。

2.改善施憲機制。憲法的施行是一項復雜的系統工程，難度很大且成本不小。從國內外的歷史經驗教訓和我國現實國情來看，為提高施行憲法的效果，需要從多方面努力來改善施憲機制。除前述加強憲法學習宣傳、增強憲法觀念以外，從制度層面來看，至少還應注重健全憲法解釋制度，加強憲法監督制度，完善憲法責任制度，探索憲法審判制度等等。其中要強調三點：一是現行法律法規等法律文件中，凡是與修正案不相符合的內容，必須認真清理切實改正，新出臺的法律文件也都需要與此相符合，遵守和秉持憲法的精神、原則和規范（例如新修改的刑事訴訟法就寫入了尊重和保障人權條款）；二是應盡快采取具體步驟來健全釋憲制度，充分發揮釋憲功能。如設立憲法解釋專家咨詢委員會，完善憲法解釋的建議制度和信息發布制度等等。從而使全國人大常委會能夠更積極有效地運用釋憲權力和積累釋憲經驗，及時解決憲法規范與社會現實的脫節和沖突，幷能適當減少修憲次數，更有利于憲法保持必要的穩定性。三是在條件成熟時在全國人大設立地位高、權力大且具有違憲裁判功能的憲法監督委員會，更有效地行使憲法賦予全國人大及其常委會的監督施憲的職權。

3.完善修憲程序。為保障憲法的穩定性和權威性，當今幾乎所有國家都規定了嚴格的修憲程序，即對修憲案的提出和通過設定了較之一般的立法和修改法律更高的標準；同時基于民主主義的原則，還保證民眾有充分機會對憲法修改事宜表達意愿，行使民主權力。例如，許多國家規定了全民復決和公決程序，而且一般都在公民表決前有一定的修憲草案公告期來廣泛聽取和發表意見（如愛爾蘭、丹麥、澳大利亞、法國、意大利、瑞士、智利）；一些國家規定在修憲建議提出后必須解散并由公民重新選舉議會來通過修憲案（如比利時、瑞士）；某些國家還規定了公民提出修憲案的優先權（如瑞士、美國）；某些聯邦制國家還規定修憲須由聯邦和聯邦成員共同作出決定，而不能由某個單方意志來決定，為此有的國家還設置了一定期限的修正案批準期來進行聯邦與聯邦成員之間的協調性努力（如美國、印度）；等等。對于大多數現代國家來說，設置修憲程序的目的是多方面的，大致包括在如下四點之中：一是保證憲法慎重變動；二是使人民在憲法變動前有表達意見機會；三是使個人或群體的權利得到保障；四是確保在聯邦制中不能由聯邦或聯邦成員中的任何單方意志就可改變憲法。結合我國現行憲法制度和現實國情，為保證上述修憲程序目的特別是目的之二的實現，現階段應注重建立健全制度化的修憲建議征集渠道，對修憲建議和修憲案草案的意見反饋渠道，以及保證充分的醞釀和討論時間等等，通過此類程序安排使公民不僅有機會間接表達、而且有機會直接表達對修改憲法的意見，這可說是最基本的一種修憲程序保障要求。修改憲法，是關乎國家和人民根本與長遠利益的大事，應充分發揚民主，特別慎重行事。

憲法和憲政的發展不是孤立進行的，其與經濟、政治、文化和社會發展的進程緊密聯系、相互影響和相互依存，憲法規范與社會現實的協調和促進關系是立憲、修憲的主旨和基本追求。1982年憲法及其基礎上制定的31條憲法修正案，可說是我國經濟政治改革與法治發展的一個縮影(盡管由于多方面原因這樣的努力也還力度不夠，有待繼續深入推動)，它們有助于憲法既高瞻遠矚又符合實際，既確立長遠目標又提供現實指導，從根本法的角度為我國今后更深入、快速、協調的改革與發展提供更有力的指引和保障，其多方面的意義極其重大而深遠。

作者簡介：莫于川，中國人民大學法學院教授、憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長，中國行政法學研究會副會長。