第一篇：《行政強(qiáng)制法》在交通事故處理程序中“因收集證據(jù)的需要”而扣留車輛問題上的適用

《行政強(qiáng)制法》在交通事故處理程序中“因收集證據(jù)的需要”而扣留車輛問題上的適用

【內(nèi)容摘要】：扣留車輛是目前交通事故處理過程中交通警察使用的最頻繁、最有爭議的行政執(zhí)法手段之一。但目前尚有諸多實際問題缺乏明文規(guī)定，這使得當(dāng)事人與執(zhí)法者從各自角度出發(fā)，就扣留車輛的過程中如何理解和適用《行政強(qiáng)制法》產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。為此本文根據(jù)《行政強(qiáng)制法》所確定的基本原則和相關(guān)規(guī)定，對目前交通事故處理程序中“因收集證據(jù)的需要”而扣留車輛所產(chǎn)生的相關(guān)爭議問題：如扣留車輛行為的本質(zhì)法律屬性、強(qiáng)制拖車所產(chǎn)生的拖車費和停車費的承擔(dān)主體、警方在扣留車輛過程中存在的一些違法行為等進(jìn)行了淺顯的論述，以供執(zhí)法者和交通參與人參考。

2012年1月1日起開始實施的《行政強(qiáng)制法》非常集中的體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治的基本理念，它與《行政處罰法》、《行政許可法》共同組成了規(guī)范和控制行政權(quán)力的“三部曲”，是我國行政法治史上的又一個里程碑。

扣留車輛是目前交通事故處理過程中警方使用的最頻繁、最有爭議的行政執(zhí)法手段之一。筆者作為處理交通事故案件的專業(yè)律師和電臺處理交通投訴的嘉賓主持，深感《行政強(qiáng)制法》雖然在很大程度上完善了警方扣留車輛的法律程序，但是尚有諸多實際問題缺乏明文規(guī)定，使得當(dāng)事人與警方各自從自身的利益角度出發(fā)進(jìn)行解釋、操作，這嚴(yán)重?fù)p害了國家法律的尊嚴(yán)，影響了和諧交通的構(gòu)建。為了能在扣留車輛的過程中正確理解和適用《行政強(qiáng)制法》，筆者現(xiàn)就根據(jù)《行政強(qiáng)制法》所確定的基本原則和相關(guān)規(guī)定，對目前交通事故處理程序中“因收集證據(jù)的需要”而扣留車輛所產(chǎn)生的相關(guān)爭議問題做一淺顯的論述。

一、公安機(jī)關(guān)交通管理部門在交通事故中扣留車輛的行為屬于行政強(qiáng)制措施。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人及其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

扣留車輛符合行政強(qiáng)制措施以下幾方面的法律特征。

1、法定性

目前扣留車輛的法律依據(jù)主要有：《道路交通安全法》、公安部《交通事故處理程序規(guī)定》、公安部《交通事故處理工作規(guī)范》等，這是行政強(qiáng)制措施種類法定性的體現(xiàn)。

《道路交通安全法》明確規(guī)定了九大類可以扣留車輛的情形，其中的八大類是交通違法行為，還有一類就是“因收集證據(jù)的需要”，這符合行政強(qiáng)制措施“為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等”的適用條件；《道路交通安全法》第七章“法律責(zé)任”授權(quán)公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留車輛，這符合行政強(qiáng)制措施的實施主體——行政機(jī)關(guān)；車輛駕駛?cè)嘶蛘哕囕v的所有人、管理人是扣留車輛的適用對象，這符合行政強(qiáng)制措施的適用對象——公民、法人或者其他組織。上述內(nèi)容都是對實施行政強(qiáng)制措施法定性的體現(xiàn)。

2、行政性

《道路交通安全法》第七十九條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的職權(quán)和程序”。公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第三條規(guī)定：“交通警察處理道路交通事故，應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)等級的處理道路交通事故資格。”由此可見，在交通事故處理程序中實施扣留車輛的法定主體只能是公安機(jī)關(guān)交通管理部門內(nèi)取得相應(yīng)等級的處理道路交通事故資格的交通警察，其他警察和“協(xié)管員”都無權(quán)行使這一職權(quán)。這是《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施行政性原則的體現(xiàn)。

3、負(fù)擔(dān)性

扣留車輛是公安機(jī)關(guān)交通管理部門對車輛駕駛?cè)恕⑺腥恕⒐芾砣说呢敭a(chǎn)所采取的強(qiáng)制處置行為，盡管在最終后果上對當(dāng)事人并非不利（鑒定、檢驗的結(jié)果可能會對當(dāng)事人有利），但是這種行為的直接后果就是限制了當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)。這是公權(quán)力對特定相對人權(quán)益進(jìn)行的約束和限制，因此它是限權(quán)性的。

4、暫時性

扣留車輛是公安機(jī)關(guān)交通管理部門對當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行的暫時性的約束和限制，而不是對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)利的最終處理。車輛的所有權(quán)也不會發(fā)生轉(zhuǎn)移。待檢驗、鑒定結(jié)論確定后，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)返還被扣留的事故車輛。這是和行政處罰最大的區(qū)別之處。

5、強(qiáng)制性

強(qiáng)制性是扣留車輛的根本特征。扣留車輛是公安機(jī)關(guān)交通管理

部門根據(jù)《道路交通安全法》賦予的公權(quán)力采取強(qiáng)迫的方式迫使相對人履行交付車輛的義務(wù)。如果沒有強(qiáng)制性，則交通警察無法通過鑒定、檢驗的方式收集證據(jù)，做出正確的事故認(rèn)定，它是依一般程序處理交通事故的必要前提手段。

二、公安機(jī)關(guān)交通管理部門在交通事故中扣留車輛的行為本質(zhì)屬于行政強(qiáng)制措施中的“扣押”。

《行政強(qiáng)制法》對現(xiàn)行法律、法規(guī)中的行政強(qiáng)制方式進(jìn)行了梳理，把幾種常用的行政強(qiáng)制方式規(guī)定下來，分為五大類，以此作為規(guī)范行政強(qiáng)制程序的基礎(chǔ)。“扣押財物”就是其中行政機(jī)關(guān)使用最頻繁的一大類。

扣押財物，是指行政機(jī)關(guān)為了取證等需要，對財產(chǎn)所有人的財物，限制其繼續(xù)對之占有、使用和處分的強(qiáng)制措施。有一種觀點認(rèn)為，“扣留車輛”與“扣押車輛”一字之差，屬于《行政強(qiáng)制法》第九條第五款規(guī)定的“其他行政強(qiáng)制措施”，不屬于“扣押財物”。筆者認(rèn)為這一觀點是錯誤的。

盡管我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對扣押的稱謂不盡相同，但是應(yīng)當(dāng)側(cè)重行為的本質(zhì)來進(jìn)行認(rèn)定強(qiáng)制措施的種類，不能機(jī)械性的死扣字眼。扣留車輛是公安機(jī)關(guān)交通管理部門在道路交通事故和道路交通安全違法行為的處理過程中，對事故車輛、違法車輛予以暫時留置，以查明事實或消除違法狀態(tài)的行政行為，完全符合“扣押財物”的法律特征。

三、“因收集證據(jù)的需要”而扣留車輛的行政強(qiáng)制措施決定做出后，強(qiáng)制拖車所產(chǎn)生的拖車費和停車費的承擔(dān)主體。

這是目前執(zhí)法實踐中的一個爭議焦點問題，由于《道路交通安全法》和《行政強(qiáng)制法》對此均未作出明確規(guī)定，而這一問題又直接涉及到當(dāng)事人的切身經(jīng)濟(jì)利益和警方的事故處理成本，故警民之間對此分歧很大，當(dāng)事人到媒體的投訴量也與日俱增。筆者從以下幾個方面進(jìn)行淺述。

1、強(qiáng)制拖車的法律本質(zhì)屬于即時代履行。

即時代履行又稱立即代履行，是指緊急情況下，為了公共安全或秩序即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，在當(dāng)事人不能立即清除的情況下，行政機(jī)關(guān)立即實施代履行，清除遺灑物、障礙物或者污染物，排除危險，恢復(fù)秩序的一種間接行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。即時代履行的本質(zhì)還是屬于代履行的范疇。

《道路交通安全法》第九十三條規(guī)定了機(jī)動車違法停放可以強(qiáng)制拖車。《道路交通安全法實施條例》第一百零四條規(guī)定了機(jī)動車駕駛?cè)司哂袩o證、駕證不符、飲酒駕駛等四種缺失性違法行為，而又無人即時替代駕駛的情況下可以強(qiáng)制拖車的情形。但是對于“因收集證據(jù)的需要”能否適用《行政強(qiáng)制法》第五十二條沒有做出具體規(guī)定。

筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》第五十二條通過普遍授權(quán)的形式，賦予了行政機(jī)關(guān)具有即時代履行的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而無需單行法律另行授權(quán)。公安機(jī)關(guān)交通管理部門在交通事故發(fā)生后，出于盡快恢復(fù)交通、保全事故車輛的性能、碰撞痕跡等證據(jù)的雙重目的，有權(quán)決定立即實施強(qiáng)制拖車到指定的地點停放，以便進(jìn)行檢驗、鑒定，收集證據(jù)。這是對社會公共利益和事故當(dāng)事人合法權(quán)益的保障。

由于法律沒有規(guī)定強(qiáng)制拖車是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門自己實施，還是委托第三人實施，考慮到經(jīng)費問題和拖車的專業(yè)技術(shù)問題、安全問題，執(zhí)法實踐中，公安機(jī)關(guān)交通管理部門大多委托停車場、汽修廠等社會清障單位來實施強(qiáng)制拖車，這種做法是符合法律規(guī)定的。

但是并非只要發(fā)生交通事故，就一律要強(qiáng)制拖車。“當(dāng)事人不能清除”是《行政強(qiáng)制法》設(shè)定的即時代履行的前提條件。因此對于發(fā)生的未造成人身傷亡或僅造成人身輕微傷、事實清楚，交通警察可以適用簡易程序處理的交通事故，在車輛能夠繼續(xù)安全行駛的情況下，則不應(yīng)強(qiáng)制拖車。交通警察可以適用《道路交通安全法實施條例》第八十九條的規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人撤離現(xiàn)場，恢復(fù)交通。對拒不撤離現(xiàn)場的，才能適用“強(qiáng)制撤離”的措施——強(qiáng)制拖車。此外，常州市公安局和物價局制定的（常價服〔2011〕183號）文件還非常人性化的規(guī)定：“在道路上發(fā)生交通事故的機(jī)動車輛經(jīng)交警勘驗后認(rèn)為可以繼續(xù)行駛的，護(hù)送該車到指定停車場的車輛，不得收取車輛救援等費用。”這種規(guī)定和做法有效的減少了事故處理成本和交通壓力，更好的體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》確定的適當(dāng)性原則。

2、強(qiáng)制拖車的拖車費應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)。

《道路交通安全法》第九十三條規(guī)定了因機(jī)動車違法停放而強(qiáng)制拖車的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門不得向當(dāng)事人收取費用，這是對《行政強(qiáng)制法》第五十一條確定的由“當(dāng)事人承擔(dān)代履行費用”原則的特別規(guī)定。而“因收集證據(jù)的需要”強(qiáng)制拖車的費用由誰承擔(dān)，法律沒有做出特別規(guī)定，故只能根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十一條的規(guī)定由當(dāng)事人承擔(dān)。

在交通事故中，往往存在兩方或兩方以上的“當(dāng)事人”，這里的“當(dāng)事人”是指被拖車輛的一方還是其他民事賠償義務(wù)人，法律沒有明確規(guī)定。實踐中都是由被拖車輛的一方承擔(dān)拖車費。承擔(dān)拖車費的一方可以將拖車費作為損失，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定和《事故認(rèn)定書》的責(zé)任劃分，要求對方承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；也可以將拖車費作為施救費，根據(jù)《保險法》的規(guī)定，向自己投保商業(yè)險的保險公司要求按照“車輛損失險”的條款支付保險賠償金。

3、“因收集證據(jù)的需要”而被扣留車輛的停車費應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門承擔(dān)。

被強(qiáng)制拖車至公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的停車場后，產(chǎn)生的停車費目前都是由被扣留車輛一方承擔(dān)的。無錫市物價局甚至制定了專門的收費文件，規(guī)定由當(dāng)事人承擔(dān)。支持這種做法的觀點認(rèn)為：既然強(qiáng)制拖車的本質(zhì)是代履行，停車費屬于代履行的費用，那么根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十一條的確定，就應(yīng)由當(dāng)事人來承擔(dān)。筆者不同意這一觀點，理由如下：

“因收集證據(jù)的需要”而強(qiáng)制拖車只是實施扣押措施的一個子程序，并不是一個完全獨立的執(zhí)行程序。當(dāng)被強(qiáng)制拖移的車輛到達(dá)停車場時，排除危險、恢復(fù)秩序的目的已經(jīng)達(dá)到，檢驗、鑒定，收集證據(jù)成為扣留車輛的唯一法定目的。而且檢驗、鑒定，收集證據(jù)的時間不受當(dāng)事人的掌控，當(dāng)事人亦不能通過選擇停車地點、盡快取車等積極的行為去消除扣留車輛所產(chǎn)生的成本，故此時不再符合即時代履行的適用條件，強(qiáng)制拖車這一非獨立存在的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序終結(jié)，之后進(jìn)入檢驗、鑒定程序，但是車輛仍處于被扣押的狀態(tài)。因此，停車費用的承擔(dān)當(dāng)然應(yīng)適用《行政強(qiáng)制法》第二十六條的規(guī)定，即由公安機(jī)關(guān)交通管理門承擔(dān)。

這樣處理最能體現(xiàn)少用、慎用行政強(qiáng)制的立法宗旨，對于縮短檢驗、鑒定的期限，縮小交通警察執(zhí)法的彈性尺度，減少當(dāng)事人的損失具有重要意義。根據(jù)現(xiàn)行的公安部《交通事故處理程序規(guī)定》的規(guī)定，檢驗、鑒定中各種程序的累加期限最長可達(dá)28個工作日。如果經(jīng)上一級公安機(jī)關(guān)交通管理部門批準(zhǔn)，最長可達(dá)68個工作日。這對當(dāng)事人來說，尤其是貨車、出租車等營業(yè)性車輛會造成巨大的損失，有的甚至為“碰瓷”創(chuàng)造了法律條件。如由公安機(jī)關(guān)交通管理部門承擔(dān)停車費，將迫使他們以最大的能力去解決以上問題。

當(dāng)然，如果沒有政府財政部門的支持，這條法律也將是一紙空文。另外警方可以通過增加鑒定人員的方法來加快車輛檢驗、鑒定的速度，用人成本必定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于停車費。

四、扣留車輛過程中存在一些的其他問題。

1、交通事故發(fā)生后，部分交通警察將扣留的車輛交由當(dāng)事人駕駛到指定停車場。

筆者認(rèn)為，這種做法既違法又有安全隱患，必須杜絕。首先，根據(jù)行政強(qiáng)制的法定性原則，行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行都不能由當(dāng)事人自己來實施。其次，這種做法不能排除當(dāng)事人在途中趁機(jī)毀滅或者偽造痕跡等證據(jù)的可能性，更有甚者會溜之大吉，使得根本無法取證。第三，交通事故發(fā)生后，是不能僅憑肉眼來判斷車輛是否符合安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，如果繼續(xù)行駛則具有安全隱患，增加了發(fā)生次生事故的可能性。

2、第三方收取“代駕費”。

代駕費是指：事故發(fā)生后，在機(jī)動車可以繼續(xù)行駛的情況下，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門委托的停車場、汽修廠等社會清障單位的工作人員以駕駛機(jī)動車到指定停車場的方式替代強(qiáng)制拖車，并以此收取的勞務(wù)費。

筆者認(rèn)為，收取“代駕費”沒有法律依據(jù)，應(yīng)予明令禁止。首先，代駕行為不是法律明確規(guī)定的可以代履行的方式。其次，可以收費的項目和標(biāo)準(zhǔn)，必須基于法律的強(qiáng)制性規(guī)定或者當(dāng)事人之間合同的約定。鑒于代駕行為的強(qiáng)制性，當(dāng)事人無選擇權(quán)和議價權(quán)，根據(jù)《價格法》的規(guī)定，應(yīng)屬于政府定價的項目。而目前各級價格行政主管部門都未制定過“代駕費”這一收費項目。第三，代駕行為具有安全隱患，增加了發(fā)生次生事故的可能性。

3、公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定社會清障單位、停車場的程序不公開、被指定單位收費不透明，亂收費現(xiàn)象屢禁不止，損害警方的形象。

筆者發(fā)現(xiàn)，電臺投訴類節(jié)目中投訴最多的就是清障單位和停車場的亂收費問題，而且?guī)缀跻徊橐粋€準(zhǔn)。很顯然這是公安機(jī)關(guān)交通管理部門和物價部門平時監(jiān)管、查處力度不夠、缺乏淘汰機(jī)制所致。對這些單位的指定應(yīng)當(dāng)按照政府采購、集中招標(biāo)的方式和程序定期進(jìn)行，不能由公安機(jī)關(guān)交通管理部門一家在不公開、無標(biāo)準(zhǔn)的情況下進(jìn)行。

4、部分交通警察協(xié)助社會司法鑒定機(jī)構(gòu)收取鑒定費。

事故發(fā)生后，部分交警大隊直接委托司法鑒定所進(jìn)行車輛的痕跡鑒定，卻讓當(dāng)事人與司法鑒定所簽訂委托合同，強(qiáng)迫當(dāng)事人交納2000-4000的鑒定費用。有的甚至從當(dāng)事人交納的事故賠償預(yù)付款中將鑒定費直接劃扣至司法鑒定所。這就使人對交警大隊和司法鑒定所之間是否存在非法的利益關(guān)系產(chǎn)生了懷疑。

筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》第二十五條明確規(guī)定：“檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的費用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。”故涉及車輛的鑒定無論是公安機(jī)關(guān)交通管理部門依職權(quán)進(jìn)行的首次鑒定，還是當(dāng)事人提起的重新鑒定；也不論是由公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，還是由社會司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，所需的鑒定費都應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門承擔(dān)。