第一篇：以廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心為例探析政府對非營利組織管理缺失問題(初稿)

以廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心為例探析政府對非營

利組織管理缺失問題

[摘要]近年來，隨著社會的不斷進步，非營利組織也有了新的發展。尤其在經歷了汶川地震后，非營利組織被社會大眾所了解，其覆蓋面廣、靈活性強的特點被社會所贊賞。但在實際的發展過程中，非營利組織卻面臨這很多問題，其中最嚴重的是登記成立于免稅資格認證兩個方面。本文從非營利組織登記成立難與免稅資格認證難，來展開研究，并通過之前在社會上掀起“非營利組織免稅討論”的“廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心”為例子，從中發現政府在非營利組織管理中的不足。結合法律、管理學、社會學等研究方式，對政府在管理過程中的不足提出建議。

[關鍵詞]非營利組織；登記成立；免稅資格；政府管理

目 錄

一 研究綜述..............................................3

（一）研究背景.........................................3

（二）研究意義........................................4

（三）文獻綜述........................................4 1 國內研究動態.....................................4 2 國外研究動態.....................................6

（四）研究方法........................................6

（五）創新............................................7 二 非營利組織概念........................................8 三 非營利組織成立與稅制制約..............................9

（一）成立制約及其弊端.................................9

（二）免稅制度制約及其弊端............................10 四 非營利組織成立與稅制弊端產生的原因...................10 五 政府在非營利組織管理中存在的不足.....................12 六 改進政府在非營利組織工作的建議.......................14 總結....................................................15 參考文獻：..............................................16

一 研究綜述

（一）研究背景

隨著中國社會的不斷發展，社會組織自下而上也不斷發展改革。這種發展改革是激動人心的。在2008年汶川地震中，眾多的非政府、非營利性質的組織出現在救援前線，使得一度默默無聞的NGO、NPO開始為國人所了解，并各自吸引了一批新的力量。根據《中國慈善發展報告（2013）》數據顯示，2012年全國共有49.2萬社會組織，比2011年增長了3萬個，就廣東省而言，2012年共有依法登記成立的社會組織就有37333個。而近期十八屆三中全會的召開和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“《決定》”）中關于社會組織改革決定的提出，以及《廣州市社會組織管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）的即將頒布，更為非營利組織的成立與發展提供了機遇。

根據大多數學者估計，我國社會組織數量應該在100萬至150萬之間。造成這種情況是因為現行的申請登記成立制度存在嚴重的制約——根據現有的《社會團體登記管理條例》第九條規定，申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。這里有兩個條件不容忽視，一是需要有業務主管單位，二是要業務主管單位通過后才能到民政部（局）去申請。而在現實中很多業務主管部門為了避免麻煩，常常不愿接受掛靠，就算找到了業務主管部門，民政部門也有自由裁量權，可以拒絕申請，所以這使得很多草根NGO只能隱匿于市井之中，不僅使得這些公益 組織拿不到免稅資格，更面臨著被取締的風險。

“廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心”（以下簡稱“金絲帶”）前身為“廣州市癌癥患兒家長會”，成立于2006年6月30日，是由廣州幾家主要醫院的十幾名癌癥患兒家長參與組建的民間互助組織，該組織與2011年10月正式注冊并更名為現在的“廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心”。2012年，由于申請免稅資格失敗，他們在微博上發出“想要取得免稅資格”、“急求資格取得指導”的求助信息，一時間引起國內各大媒體、學者的討論和普通民眾的關注。由于社會的廣泛關注，使得金絲帶在2013年5月底獲得了免稅資格。根據廣州市民政局2014年1月8日對外公布的數據可得知，廣州市自２０１２年５月起全面鋪開社會組織直接登記，截至２０１３年底，共有社會組織５９６７個（含備案６９５個），實際登記數量比２０１２年增加了１１％。其中社會團體２６０５個、民辦非企業單位３３５５個、非公募基金會７個。

因此，通過對金絲帶的研究，對發現政府在非營利組織管理中存在哪些缺失有著重要的意義。

（二）研究意義

非營利組織發展不僅關系著學界領域對非營利組織完善的研究，更關系著我國和諧社會的構建。隨著十八屆三中全會的召開，非營利組織的發展越來越具備宏觀和微觀的機遇。加之十八屆三中全會后，《決定》中有利于非營利組織改革決定的發布，更為社會組織的發展提供了機遇。目前學界對非營利的發展更多的集中于宏觀方面，很少從某一個具體的非營利組織出發，以小見大，找出更切合實際的問題與解決辦法。而歐美國家雖在非營利組織發展上有完善辦法與措施，但我國的非營利組織發展從根本的發展土壤上就與歐美國家不同。鑒于此，本文選題以“金絲帶”生存狀況為例希望從中找出豐富非營利組織發展研究與實踐。

（三）文獻綜述 1 國內研究動態 黨和國家非常重視非營利組織的發展，特別在十八屆三中全會后，對于中國社會的改革更加逐步向前推進。在《決定》中有關“慈善捐助的稅收減免制度”、“公益慈善組織的注冊問題”和“政府購買服務”等內容的涉及，給未來非營利組織的成立發展帶來了新的機遇?！稕Q定》中提出，要“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”，成立時“直接依法申請登記”。而對于非營利組織稅收問題，《決定》指出“完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制，加大稅收調節力度。建立公共資源出讓收益合理共享機制。完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用?！睆倪@兩處決定中不難看出，中央對于改進非營利組織管理有著深遠而又堅定的打算。

俞可平在《中國公民社會：概念、分類和制度環境》中指出非營利組織屬于民間組織，因為民間組織是指“作為公民社會主體的民間組織,指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。” 民間組織具有：非政府性、非營利性、相對獨立性和自愿性。民間組織的這種特性極大的促進了社會的和諧發展，也為政府解決了諸多難以解決的問題。非營利組織也正是具有此種特性，其存在正是為了解決諸多政府涉及不到的社會范圍做出了重大的貢獻。文中指出我國現存的制度環境中存在著“宏觀鼓勵和微觀制約”、“分級登記和雙重管理”、“多頭管理”和“制度剩余和制度匱乏”等問題，但沒有具體分析成立制約因素中成立條件，而且對于稅收這一重大問題也沒有做出具體的說明。

國家稅務總局政策法規司課題組的《非營利組織稅收制度研究》中通過對各國稅收政策做出比較發現我國 的非營利組織制度存在缺陷的表現在“稅收征管嚴重失控”、“稅收支出被濫用”、“捐贈扣除制度弊病嚴重”和現存財政政策“不能適應非營利組織商業化運作趨勢的需要”。其文中也分析了存在這些問題的原因是：

（一）非營利組織組織社會功能越來越重要，在社會發展中對于政府不能涉及的領域都做出了突出貢獻。而且非營利組織的自我意識逐漸增強，政治意見不斷通過各種渠道發表，并引起了社會的廣泛關注；

（二）課題組研究也發現我國現行的非營利組織稅收制是1994年的產物。雖在近年又出臺各種稅收政策，但不難看出這些政策的框架和理念基 本沒有脫離1994年的稅收制度；

（三）我國經濟體制改革不平衡，導致社會上出現“重物質，輕精神”的錯誤理念，這都不利于非營利組織的良好發展。本文通過對各國非營利組織的稅收制度的切入，全面分析了我國非營利組織稅收制度的不足和差距。但本文課題組成員單位為江蘇省地稅局、陜西省地稅局、遼寧省地稅局，并無廣州市的情況，廣州市近期對于《廣州市社會組織管理辦法（草案）》的意見征集引起了廣州社會的關注。通過各方的討論此項管理辦法優惠的措施和存在的問題都逐漸凸顯。本論文會結合《廣州市社會組織管理辦法（草案）》一同探討我國非營利組織稅收上的問題。

《草根公益組織發展的困境與對策——“沈陽青春志愿者”個案分析》中對于個別草根組織的研究找出制約草根組織發展的原因，其從非營利組織成立、社會認知度、資金和內部管理四個方面分析研究。其涉及面廣，雖然分析研究已作出說明，但并沒有對稅收這一問題作出說明。

此外，還有熊倪《中國非營利組織管理制度研究》，劉值才《我國非營利組織稅務籌劃研究》和孟戈弋《非營利組織、非營利組織與中國法下概念之比較研究》等，都對我國政府在非營利組織管理中的缺失做出了不同層面的研究，但涉及之面要么太廣泛，要么太局限。國外研究動態

在管理大師德魯克看來，社會的發展依靠各個社會組織器官有效的發揮各自功能，才能使一個社會健康發展。而社會越復雜越需要非營利組織這種第三部門的支持，它為培養社會公民的責任感，培養和提升公民素質和維護社會秩序等方面起了很大的作用。

國外對非營利組織的研究早于我國。很多西方國家的非營利組織都已發展至相當成熟的階段，理論支持與實際經驗都到達非常深刻的層次。但由于實際社會情況不同，很多時候并不能簡單的將西方國家的一套理論體系真正的用在中國非營利組織管理之上。

因此，本論文將從我國實際出發，找出具有中國特色的非營利組織管理與發展之路。

（四）研究方法 統計調查法。針對非營利組織發展問題涉及調查問卷，通過詢問普通民眾、“金絲帶”中的志愿者、政府官員等，獲得資料數據，以支持本文論據。

實地研究法。通過對“金絲帶”實地考察，找出阻礙民間組織發展的根本原因。以提出更為實際的解決辦法。

文獻研究法。通過對既有的文獻資料進行查閱，以發掘事實和證據。首先會通過圖書館查閱相關書籍，以完善基礎理論框架。其次將會在中國知網中通過關鍵詞搜索相關論文、期刊、雜志等，查找最新研究動態。最后，會通過網絡大范圍搜索，找到相關新聞報道，豐富本文論據。

綜合研究法。非營利組織管理涉及的學科包括有：政治學、行政管理學、法學、社會學等諸多領域和視角。要想加強社會管理工作的科學性必須以多角度、多學科來考察。本文將以行政管理學為主，綜合運用社會學、法學、政治學等角度討論完善非營利組織管理工作的途徑。

（五）創新

通過中國知網關鍵詞“非營利組織管理缺失”搜索，在站內發現了15719條結果。但更多的是是以大型公益組織為研究對象或者是在社會大環境下談論非營利組織管理缺失問題，并無發現有以草根組織為研究對象的研究。而通過對關鍵詞“草根公益組織”的搜索，發現有2219條搜索結果，其中有針對某個草根公益組織為研究對象，但大多是通過對其的研究找到草根公益組織的發展困境，但其研究方向較大，是針對草根組織的生存大環境研究，并沒有針對公益組織發展中的某一兩個個關鍵制約因素來深入研究，提出政府管理缺失問題。

因此，本文的創新點在基于十八屆三中全會后，黨和國家創造了有利于社會組織發展的條件，加之《辦法》即將頒布，從新的起點開始探討非營利組織發展機遇。即針對了當前為大眾關注的草根公益組織發展狀況，又針對了其發展中的兩個個關鍵制約因素——成立條件與稅收，以小見大，以點帶面，從這兩個方面看出政府在管理中的缺失。二 非營利組織概念

偉大的管理學家德魯克曾經認為，社會是一個復雜的有機體,各類組織是它的不同器官,只有這些器官有效地發揮各自的功能,一個社會才能健康長壽。知識社會需要發揮不同功能并能協調配合的三種器官或稱三大部門:第一個部門是公共部門,即政府;第二個部門是私營部門,即企業;第三個部門就是非營利組織,或稱為社會部門。作為二戰后的產物，其出現是為了解決前兩個部門所不能解決的問題——經濟增長和社會需求不斷增長，社會階級矛盾突出。

非營利組織，美國財務會計準則委員會（FASB）將其定義為：“

（一）該實體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；

（二）該實體經營的目的不是為了獲取利潤；

（三）該實體不存在營利組織中的所有者權益問題”。從美國財務會計準則委員會的定義來看，非營利組織必須滿足三個條件：

（一）資金來源是社會大眾，社會大眾不能從中獲得利益；

（二）活動不是為了獲取利益；

（三）組織不存在專一的所有者。

在我國著名學者、政治學家俞可平教授在其著作《中國公民社會：概念、分類與制度環境》中指出“非營利組織”概念突出了公民社會組織與企業和公司等市場組織的區別,但它容易模糊公民社會組織為了自身的生存從事的必要的有償服務與營利活動之間的界限①。俞可平教授認為，在當前中國環境下，對于“非營利組織”在從事活動時涉及的“有償服務”容易被外界所誤解，要準確定義界限，在當前環境下是一個很難的課題。

綜合國內外研究學者的觀點，我們將非營利組織定義為：不以營利為目的，活動資金來源于社會大眾，收支盈余不屬于某一個人或者組織，以解決政府部門與私營部門不能解決的問題而存在的組織。

“金絲帶”是由廣州幾家主要醫院的十幾名癌癥患兒家長參與組建的民間互助組織，旨在通過自己的親身經歷為新的癌癥兒童及其家庭提供多種服務與幫助，盡最大的努力減輕癌癥兒童及其家庭的痛苦。根據國家法律建立了“會員代表大會—理事會—監事會—總干事”的管理體系，其活動資金來 ① 俞可平：《中國公民社會：概念、分類和制度環境》，中國社會科學，2006年第1期，第110頁 源更多的是依靠社會捐助，收支盈余只能從事于本組織活動開展，不能進行再分配以及投資。

三 非營利組織成立與稅制制約

（一）成立制約及其弊端

在成立問題上，現今仍在施行的《社會組織管理條例》是建立在1998年之上的，根據《社會組織管理條例》對于成立登記的第九條規定：申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備①。

而在第十條中對于成立具體條件做出了更為明確的指示，（一）有５０個以上的個人會員或者３０個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于５０個；

（二）有規范的名稱和相應的組織機構；

（三）有固定的住所；

（四）有與其業務活動相適應的專職工作人員；

（五）有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有１０萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有３萬元以上活動資金；

（六）有獨立承擔民事責任的能力。社會團體的名稱應當符合法律、法規的規定，不得違背社會道德風尚。社會團體的名稱應當與其業務范圍、成員分布、活動地域相一致，準確反映其特征。全國性的社會團體的名稱冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣的，應當按照國家有關規定經過批準，地方性的社會團體的名稱不得冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣②。

在這當中可以看出，要成立登記社會組織限制頗多，第一個難題就是找到一家業務主管部門。雖然在十八屆三中全會中通過的《決定》中明確提出了“創新社會治理體制、提高社會治理水平”以及《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出“重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”這四類社會組織，可在民政部門直接登記。但就現今的情況來看，所有的進程仍在推進中，并沒有實質性進展。

因此，這些制度的滯后推行，會使得一些新成立的非營利組織面臨無法 ① 中國民政部：《社會團體登記管理條例》，1998年10月25日國務院令第250號，第三章第九條 ② 中國民政部：《社會團體登記管理條例》，1998年10月25日國務院令第250號，第三章第十條 得到認證，不得不長期將活動“地下化”，而且在籌集資金上，很難被社會大眾所認可，沒有辦法最終使得組織不得不解散，不能將公益活動進行下去。嚴重會使得社會一些弱勢群體的利益在政府和私營兩個部門失靈的情況下，進而失去可以依靠的非營利組織提供的幫扶，為社會安全帶來隱患。

（二）免稅制度制約及其弊端

本次案例研究的對象“金絲帶”就遇到了“免稅難的問題”。2012年12月，“金絲帶”發微博尋求免稅辦法，引起社會廣泛關注?！稄V州日報》、《南方都市報》等大媒體分別就相關情況刊登了《10萬元救命?還是繳稅? 民辦非企業亟待免稅優惠》、《草根公益組織微博急求免稅良方》等報道，呼吁全社會都來關注草根NGO的免稅問題。直到2013年5月27日，“金絲帶”才被通知獲得為期五年的非營利組織免稅資格。

但通過實際調查發現，根據財稅﹝2009﹞122號文，只有符合文中規定的捐贈、政府補助、會費、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息等5項收入才免稅，其他收入仍應按照企業所得稅法規定繳納企業所得稅。也就是說即使企業通過了免稅資格認定，也只有符合條件的那部分收入才可免稅①。因此，已獲得免稅資格的非營利組織仍應依法辦理企業所得稅申報手續，分別列明免稅收入和應納稅收入等信息。由此可見，對于“金絲帶”來說，未來在具體活動盈余上，有可能仍會出現需要交納稅收的的狀況。

因此，如果不能真正實現免稅政策對于非營利組織來說，無疑是一種打擊。通過對“金絲帶”的走訪了解，他們的負責人也表示自身籌集資金能力就弱，籌集的資金剛好僅夠活動開銷，并不能正真起到什么作用。這造成的弊端不僅僅是組織生存的問題，更多的是在于不能為更多的癌癥兒童和家庭帶來服務。

四 非營利組織成立與稅制弊端產生的原因

通過研究發現，非營利組織之所以會面臨這么多困境，有那么多弊端，是因為：

① 財稅【2009】122號財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知(一)國家立法不完善。不論是《企業所得稅法》，還是《社會組織管理條例》中都沒有對非營利組織管理作出明確的規定或者限制。在很大程度上，造成了不同的人對法律條文的理解不同。使得在落實操作的開始階段就產生不必要的麻煩——政府部門之間“踢皮球”。

(二)政府部門不作為。在我國，非營利組織要登記成立必須有業務主管單位。但在實際中，很多政府部門為了避免不必要的麻煩，尤其在經歷了“郭美美事件”后，公益慈善事業飽受大眾質疑。政府部門在接受非營利組織掛靠時，總會推卸責任，不愿承擔起業務主管部門的責任。導致非營利組織不能正常開展活動以及拿到免稅資格。

(三)社會缺乏了解。社會大眾在對非營利組織的了解上仍有所欠缺。根據調查，有接近40%的人不了解非營利組織。這個在很大程度上，給非營利組織的資金籌集和活動開展，帶來了困難。尤其是對于一些草根非營利組織來說，由于不能順利登記成立，只能簡單依靠自身周圍了解情況的朋友或者企業來進行資助，但這并不是一種長遠戰略打算。草根非營利組織要發展，必須依靠社會的力量，讓社會了解它，接受它，幫助那些處于社會邊緣的弱勢群體。

(四)機構設置缺乏合理性。這是當前中國非營利組織自身問題。由于中國非營利組織起步晚，在很多情況下都是依照國外的經驗來進行具體的操作。但在當前中國特色社會主義下，國外的經驗并不是萬能的。因此，一些非營利組織簡單采用國外經驗是并不能在當前中國取得成效的。

(五)機構人員專業性不強。根據2013年10月發布的《廣東社會工作發展現狀調研報告》顯示，我省社工 90%以上為80后的本科學歷，平均從業時間約為2至4年，深圳等一些地方社工工作年限不足三年的占總數的93.3%。雖然社工的缺口很大，但是“新生力量”從事社工的意愿卻不高①

；存在“區域分布不平衡”、“人才缺失”等問題。另有調查顯示，廣東省內高校中社工專業學生中僅有50%的人愿意在畢業后從事社工工作。這也造成了當前我國非營利組織中的人員只能憑借“經驗”來處理非營利組織中的事務。

這些原因都是當前非營利組織普遍存在的問題,不可否認，正是這些原 ① 廣東省社會社會工作師與中山大學社會學與人類學學院：《廣東省社會工作發展現狀調研報告》 因導致了政府在立法解釋時，做出了限制的規定。但從另一個方面來看，造成非營利組織面臨困境的原因更多的在于政府沒有做好疏通引導的工作。下面本文將著重分析政府在非營利組織管理中存在的不足并針對不足提出改進建議。

五 政府在非營利組織管理中存在的不足

在與“金絲帶”負責人交談中，他們對于最近的《廣州市社會組織管理辦法（草案）》公開征求意見表示了強烈的興趣，他們都希望廣州市政府能加快立法解釋，建立健全社會組織管理條例。當然他們最希望的還是國家能出臺一部切實關注非營利組織的法律，將需要說明的問題說清楚，不要在存在“灰色地帶”，不再僅僅是簡單的條例解釋。他們表示，他們需要的是真實有依據的法律條文來規范非營利組織，這樣不僅有利于我國社會發展，更有利于中國非營利組織與世界接軌。但實際情況卻與他們所期望的相差甚遠，政府在非營利組織管理中存在的不足主要有以下幾個方面：

(一)立法不完善。國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知（國辦發【2013】22號文件）中關于2013年完成任務中第二十三條提出：對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度，依法加強登記審查和監督管理。健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構①。此項任務將會有民政部會同法制辦負責。預計在2013年12月底前完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂工作，促進社會組織健康有序發展。通過網絡搜索調查，就現今進展情況來看，并沒有發現《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂有實際進展。

(二)立法解釋不清晰。對于這個不足，我們可以通過《企業所得稅法》以及之前引用的《財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知（財稅【2009】122號）》和《財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知（財稅【2009】123號）》來進一步發 ① 國務院：《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知（國辦發【2013】22號文件），2013年完成任務，第二十三條 現問題。

首先，在《企業所得稅法》中對于非營利組織中免稅的條件并沒有做明確解釋，只憑“符合條件的非營利組織的收入”寥寥幾字做出規定，使得社會上對這一條文的理解出現了兩種情況，一是只要符合條件的非營利組織，其所有收入都屬于免稅范疇，二是免稅必須是符合條件的非營利組織和符合條件的收入才能準予免稅優惠。這兩種觀點在《企業所得稅法實施條例》第八十五條中有一個比較明確的界定：企業所得稅法第26條第四項所稱符合條件的非營利組織的收入，不包括非營利組織從事營利性活動取得的收入，但國務院財政、稅務主管部門另有規定的除外。但對于何為另有規定，條例并沒有解釋清楚。但比較明顯能看出，兩種情況中，政府對非營利組織免稅的政策偏向于后者。

其次，通過對《財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知（財稅【2009】122號）》和《財政部、國家稅務總局關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知（財稅【2009】123號）》研究發現，雖然在免稅資格定性上做出了更具體的說明，但限制也更加多，存在的問題也更加多。如對于利息收入問題上，之前的規定中是所有利息收入也算入免稅中，但通知中卻將其規定為“區分利息收入，符合規定條件的才能免稅??”、“審批會費”等部分都是值得商榷的部分。

最后，不難看出在立法解釋時，政府在很多情況上都沒有從實際出發，在某些條款上總會造成多種理解。這種解釋不清的后果就是，非營利組織有自己的理解，政府部門有自己的理解，在溝通時，兩者不在同一層面上，難以做到有效的溝通。

(三)政府部門分工不明確。我國最高國家行政機關是中華人民共和國國務院。先從縱向上看，我國目前有五級政府，即中央、省、市（地區）、縣（市）、鄉（鎮）。政府層級多，影響了政策在實施過程中的信息完整性

在從橫向上看，政府系統內的水平機構在職能上有相同的地方，使得政府部門之間相互推卸責任，將難以處理的職能都往外推，例如在非營利組織登記成立和免稅事情上。

分工不明確的后果從短期來說，增加了政府的運營成本；從長遠來說，增 加了社會隱患。

(四)政府部門缺乏社會責任感。國家提倡全社會都要具有“社會責任感”。無論是個人還是企業，都逐漸形成了“社會責任感”，尤其在汶川地震的那些日夜里，全社會都從自己做起，承擔起社會責任感。但反觀政府部門，作為社會管理的第一部門，卻不能承擔起應有的社會責任感。在有利于弱勢群體，自己觸碰不到的地方，也不允許非營利組織進入，即使進入了也不能依照國家法律給予優惠政策。

(五)各地方稅務部門地方保護主義嚴重。在地方，地方稅務部門會處于地方保護主義，對于沒有明確規定的事件，將不予認定。這樣的做法，使得非營利組織在超出自己免稅資格認定的城市時，將會面臨不能免稅的無奈境地。

(六)沒有統一的免稅資格認證。統一的免稅資格認證，將會有利于非營利組織對外活動。而且有利于政府部門提高工作效率，減少部門間的溝通成本。

政府作為社會管理的第一部門，在自身失靈的情況下，仍然不能正視問題根源，發現自己的不足與缺陷，反而在實際中互相推諉責任，連“壹基金”都難逃免稅難題，面臨民政稅務“踢皮球”的情況，導致捐贈方不敢貿然捐贈慈善款項。大型基金會都如此，草根非營利組織更是難逃“踢皮球”的情況，最終導致的情況就是非營利組織無法籌集資金，開展活動。

六 改進政府在非營利組織工作的建議

通過之前的分析調查，本文針對上述中政府部門出現的不足，提出以下改進建議：

(一)加快相關立法，省去流程化的形式。正如上面所說，一份本將要在2013年12月底就完成的法律修改，卻在2014年仍未有相關的實際措施。法律需要討論驗證，這一點不可否認，但作為日程規劃中的任務，在期限到達時仍沒有達到實際

(二)健全立法解釋，對于容易造成誤解條款的必須說明清楚。立法解釋不會造成誤解，才有利于政府工作的開展，不會造成社會矛盾。盡量減少使用 “符合條件的非營利組織的收入”、“但??的除外”等容易造成理解不同的字眼。法律是嚴謹的，政府部門必須對法律有準確的理解，將正確的理解告知社會大眾，而不是用簡單的幾個字告訴社會，讓社會去理解。

(三)進一步規劃好政府機構職能劃分。國家近些年都在進行“大部制”改革。雖初見成效，但成效仍不容樂觀，政府機構之間“踢皮球”的情況仍然很嚴重。

(四)對政府機構內部人員進行“社會責任感”思想建設。近些年從政府部門暴露的問題，逐漸被社會所知，所造成的社會負面影響，已經令國人出現了“不相信政府”的思想。這都是政府內部人員缺乏社會責任感造成的?！肮俦疚弧钡南敕?，無法根除，但在“官本位”思想上，政府官員必須先構建好自己的“社會責任感”，理解社會大眾，真正的做到“從群眾中來，到群眾中去的”理念。

(五)規范法律條文，統一資格認證。由于沒有統一的資格認證，在實際操作時，很多非營利組織不能在地方上生存發展。統一的資格認證能免除非營利組織對外活動時，遭受地方保護主義，只能通過高成本的溝通來讓活動進行。這浪費了非營利組織的資源，也浪費了政府資源，造成整體社會效率低下。

總之，希望政府能從實際出發，做好作為社會管理第一部門的工作。為私營企業，非營利組織開創良好的社會環境。尤其對于非營利組織，這一涉及社會服務的第三部門，政府應在現今加快經濟建設的同時，重視非營利組織的建設，為非營利組織提供從政治、經濟、文化上的支持。

總結

“我希望國家能更加重視我們這些草根非營利組織，給予更多的支持?！边@是“金絲帶”負責人的感慨。當前我國草根非營利組織數量眾多，涉及的范圍已經大大超出政府部門所管理的范圍，從動物保護到大災救助，非營利組織已經在我國社會進步的同時，不斷進步。但不可否認，非營利組織中仍然存在很多問題，這些都是需要政府去加以引導和規范的，而如何去引導規范，減少“灰色地帶”，一篇簡單的文章是不能說清楚的。這需要政府與非營利組織多多溝通，非營利組織不是“洪水猛獸”，政府也不是“甩手掌柜”。社會需要加強對非營利組織的了 解，對政府的了解。這樣才能真正達到“三個部門”——政府、私營企業、非營利組織協同促進治理社會的效果。

清華大學公共管理學員副教授賈西津認為當前中國對于非營利組織更多的是采取一種控制的思路，而且是最大限度的管制住非營利組織，這是不符合現代公益的原則的。的確，政府必須加快自身管理思路變革，停留在舊的思路上，無論中國經濟發展的如何出乎世界意料，但中國最基層的社會是不會有進步的?！皣M民退”這一現象從長遠來看，是會造成社會矛盾激化的，政府必須加以重視，而化解緩解矛盾的“借力點”就在非營利組織上。

由于在收集資料時，本人理論水平還存在很多缺陷，對于研究的深度和理論把握還存在很多不足，希望能在以后的研究中完善和提高。

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