第一篇：黨政合署合并改革需要研究的九大問題

黨政合署合并改革需要研究的九大問題

秦前紅 武漢大學法學院教授 教育部“長江學者”特聘教授

（本文是秦前紅教授演講全文）

各位領導、各位同仁，我今天要跟大家報告的題目是關于黨政機構合署合并改革問題。

在中國現行憲法第5次修改和監察體制改革以后，我們在憲法領域要關注的一個最重要的現象是關于黨政機構合署合并改革的問題。這個問題十九大已經做了部署，十九屆三中全會又進一步通過了《中共中央關于黨政機構改革的決定》和《深化黨政機構改革的方案》，明確提出解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端問題，加快推進國家治理體系和治理能力的現代化。

在歷經多年的行政機構大部制改革之后，黨中央逐步將改革的重點從單一的政府建制的優化轉移到黨政機構合署合并的方向上來，旨在深化機構改革的進程，加強和改善黨和國家的能力。針對當前機構改革可能需要研究解決的若干問題，我提出如下幾點淺見：

第一個問題，其實前幾位發言的報告和樂泉會長的講話中已經提到，本次修憲有一個重要的成果，就是把黨的領導寫進憲法的第一條第二款。

這對憲法學者來說需要進行深入的理論研究，要完成憲法解釋學上的融洽論證。比如說八二憲法把黨的領導寫進憲法序言，當時有一個重要考量，就是序言與憲法正文效力有所不同，黨的領導的實現主要依靠黨的思想路線的號召力以及黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用，黨的領導不能借助于法律上的強制。

現在把黨的領導直接寫入憲法的正文以后，怎么來理解因為憲法規定的位置同而產生有關效力的問題？

黨的領導進入了憲法的正文，是不是意味著黨的活動進入了一種正式的法律關系之中，如果黨的活動產生一種外部化的結果，在黨外對公民、社會組織、企事業單位的權利、義務產生影響，由此而產生的執法層面上和司法層面上的問題怎么解決，這是法學界需要回應的。

規定黨的領導的憲法條款與憲法序言、憲法第5五以及憲法其他規定是什么關系？黨的領導條款應該理解成憲法原則還是憲法規則，如果是憲法原則，那它與其他憲法原則又是什么關系？等等，都是需要充分研究的。僅僅簡單闡釋黨的領導寫入憲法正文的意義是不夠的，這只是萬里長征走完第一步。第二個問題，黨政機構合署合并的對象問題。本次黨政機構的改革有兩種形式：

一種是所謂的合署合并的范圍限定在職能相近的黨政機構之間，其解決的是職能重疊、工作重復的問題，改革只需以既有部門為基礎，簡單地合并同類項，各機構在改革以后也很少出現難以銜接、協調的問題，這種問題相對來說解決難度系數沒有那么高，阻力也沒有那么大；

另外一種改革合署合并的改革是大部門式的改革，改革的難度則大了很多，因為相應黨政機構的職能相似度不高，改革須以職能整合為基礎，從更加宏觀的視角實現不同機構的組織和職能統合，新機構內部的統籌問題也比較突出。

改革對象的層級不同，適宜進行改革的機構及合署合并的程度也不同。同樣是在地方推行黨政機構改革，《深化黨和國家機構改革方案》強調“市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度”，這表明層級越往下，改革力度會越加大。

級別越往上，黨政機關更側重于宏觀調控和政策制定，其職權更為重要、管轄范圍更大，需要接入多個下級機構的工作，工作事項更為復雜繁重，所以不宜對其進行大規模的合署合并，相應的改革難度也會比較大；而級別越往下，黨政機關更側重于具體工作的執行，其職能相似程度較高，職權相對單一而具體，因而更適于實施合署合并改革，改革后的影響范圍較小、工作協調也較易。

第三個問題是關于黨政關系問題。

剛才樂泉會長的報告專門提到黨政關系時有一個表述，強調不要簡單提所謂的黨政分開、黨政合一。十九大修改后的黨章明確“黨是領導一切的”，2018年憲法修正案又將黨的領導正式納入憲法條文，在此語境下，黨政關系勢必呈現出愈加緊密的發展態勢，學界對黨政關系的看法也多以黨政機構融合、黨政關系規范化為主，黨政分開的提法似已不合時宜。

不過，筆者認為，從黨政機構合署合并的角度看，黨政在主體和功能上的區分仍有一定的存在空間，這主要表現在黨政關系的形式規范化方面。根據憲法和人民代表大會制度原理，唯有國家權力機關及由其產生的國家機關可以行使國家公權力，管理國家事務；包括黨中央各部門在內的黨組織通常只處理黨務，即便黨代表人民的根本利益，但其本身不是憲法確定的國家公權力行使主體，即不能直接行使國家公權力。

因此，黨組織須尊重和遵循國家機關的權力秩序，嚴格依據法定的程序規定行使權力，實現黨在國家治理中的形式合法。合署合并的黨政機構在對外做出影響相對人利益的行政行為時，應當以行政主體的名義、按法定權限和程序進行。

我國基本實現了形式上的黨政在主體和功能上的區分。自上世紀八九十年代以來，中央加強人大職能建設，黨將其意志主張與干部任用意圖通過國家機關加以貫徹落實，以合憲合法的方式實現對國家的治理。

同時，我國法律體系的逐步完善，尤其是國家機關組織制度與工作程序的精細化，黨的地方委員會與黨組工作的制度化、規范化和程序化，為執政黨通過國家機關執政提供了明確的方向與路徑。

例如，十八大后推行的權力清單公示制度，厘清了行政機關的職權職能與履責程序，黨中央先后印發施行《中國共產黨地方委員會工作條例》和《中國共產黨黨組工作條例（試行）》等黨內法規，明確地方黨委和黨組的職責、議事與決策等規范。

盡管如此，改革仍需警惕在合署合并過程中黨政關系的實質異變。

合署合并包含著黨政機構“一體化”的可能與趨勢——這雖與歷史時期出現的黨政同體不同，前者只存在于特定管理領域，后者的一體化則是黨組織和政府各個機關機構的全面一體化，但當前仍有導致部分領域黨政不分的可能。在黨領導一切的政治系統中，黨政機構“一體化”可能會造成某些政府機構行政職能的萎縮和政治功能的膨脹。

黨的工作機關在合署合并后可以直接涉足公共事務的管理，行使國家公權力，原行政機構僅保留“牌子”，不再是執行國家法律的實際機構，其機構名義、職權和責任相分離——保留其名義，實際并非其行使職權，但可能引發的行政復議或訴訟等法律責任又由其承擔，造成“名權責”不對等的格局，這就有虛置政府機構的意味。

我個人認為，從一個特定的語境上講，可能黨政在主體和功能上的區分還有一定的存在空間，最主要是在當下我們有兩套組織體系，中國共產黨的這套組織體系是相當規范、完善和完備的，另外，我們也依據憲法、組織法等建立了一套相對適應現代治理要求的國家組織體系。

同時我們有分別由憲法和黨章統領的兩套治理制度體系，過去講健全社會主義法制僅僅是指憲法、法律、法規等，當下的社會主義法治體系還包括了黨規黨法的制度體系，這兩種不同的組織體系和兩種不同的制度體系的存在，其實預示著兩者之間還是有一個有著一定區分度的空間的。合署合并的黨政機構還有另外一個問題，就是合署合并機構活動的外部性問題。比如說，公務員局合并到黨的組織部門。我們知道，在過去公務員招考里面有很多涉及到平等權、招考程序瑕疵等問題，這些問題的解決經常進入到訴訟領域。

現在把這個公務員局合并到黨的組織部門以后，如果以后以黨的組織部門進行公務員招聘，發生類似的問題，我們應該怎么解決？黨的組織部門能成為被告嗎？如果不能成為被告，那么如此重大的影響公民參政權、就業權實現的爭議，公民有一種什么樣的權利救濟渠道，這是需要從理論上進行回應的。

第四個問題，黨內法規在合署合并中的作用問題。黨內法規是規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度，而國家機構組織運行的圭臬則是國家法律。黨內法規原本是政黨組織的內部規定，但黨長期執政和領導核心的特殊地位賦予了黨內法規對國家機構強大的影響力。

在其作用途徑是，黨內法規通過對國家機關中的黨組織、黨員的行為調整，間接引導、規范和保障國家事務的管理，繼而成為國家機構組織運行中一種隱形的規則體系。在黨政機構合署合并改革后，黨內法規對國家機構的影響將更為直接，甚至成為新機構組織運行的主要依據。

比如紀檢機關和國家監察機關合署辦公之后，同時履行黨的紀律檢查和國家監察兩種職能，其職權源于黨章和憲法、監察法，其具體履職依據則包括黨內紀檢法規和國家監察法律法規。

倘若黨內法規和國家法律在合署合并的新機構組織運行中能兼容并蓄、形成合力，固然有利于提升機構工作效率、優化職能配置，但黨規國法畢竟分屬不同的制度規范，有著不同的話語體系和邏輯結構，因此我們不得不考慮兩者存在沖突的可能。雖然理論上黨內法規不得逾越國家法律，黨規與國法沖突的內容應歸于無效，但在實際操作中，仍有可能發生黨內法規突破、甚至改變法律實踐的情形。

例如我國法律規定行政機關實行首長負責制，但依照《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，行政機關內的黨組實行集體領導制度，黨組的決策須經由投票，以相對多數決。

在決策中，行政機關首長若直接行使決定權，無疑違反該條例的規定的議事決策機制，但若遵照黨組的議決程序，即便表決結果不符合首長的真實意思，首長仍應服從集體決定，將之對外轉化為個人和機關決定，進而在形式上符合首長負責制。顯然，黨內法規可通過另一種方式達成對既定法律制度的變遷，達成一種共生狀態。

第五個問題，黨政機構合署合并后的整體關系問題。

職能相近的黨的工作機關與政府部門之間存在兩種基本關系，一是配合促進的關系，由黨組織協調、指導、協助政府部門的工作；二是監督關系，由黨組織監督政府部門的工作。

例如，《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》第八條規定，統戰部要指導政府民族、宗教行政部門的工作，在對臺、港澳、外事、僑務等部門的工作上有支持配合的職責。

又如，黨的政法委員會是黨委領導政法工作的職能部門，它在政法隊伍建設方面負有統籌規劃、組織協調、監督檢查的職責，指導司法行政部門、法院、檢察院等多個國家機關的工作。

規范意義上，黨政機構的這層關系不隨機構合署合并而消滅，依舊存于新機構內部。一方面，黨的工作機關在與相關政府部門合署合并后，仍可能負有與其他黨政機關相關的工作任務，另一方面，新機構在行使法定公權力時，仍須以相應的行政主體名義進行，即原本的政府部門會在名義上予以保留。因此即便是對于合并設立的部門，黨的工作機關對與之合并的政府部門仍存在名義上的協調與監督職能。

然而，機構整合勢必使原本職能相近的黨政機構關系更加緊密，但這種名義上仍存的關系在現實中會出現一些變化。合署合并打破了原本黨政機構組織和職權分明的界限，使黨的工作機關拉近與政府部門的距離，將黨政機構間的協調指導轉化為工作領域內的統籌、決策和執行，因而黨的工作機關在促進政府部門工作層面會有所增強。

但同時，黨的工作機關原本相對于政府部門的獨立性亦將消減，原本的外部監督轉化為內部監督，當一些領域采用一套人馬的方式加以整合組織和職權時，應有的監督實際轉變為自己監督自己，黨政間的監督與被監督、決策與執行的關系被淡化。

當然，這種微妙的轉變也不可避免，機構整合使原本的外部關系內部化，原來需要通過一些跨部門機制來處理的問題，在改革后可以直接在內部消化處理。黨的工作機關在強化其協調指導能力的同時也可能削弱了自身的監督力量，這似乎是改革可以取得成果需付出的代價。

第六個問題，合署系統中的黨政機構關系和領導機構的統合。合并設立的黨政機構完全合為一體，新的機構既是黨的工作機關，又是政府部門，不存在內部何為主次的問題。

然而，合署不同于合并，合署的黨政機構沒有完全合為一個機構，黨政雙方在一些職能職責、內設機構、人員編制上保持相對的獨立，又因為系統內的大部分職能相似，絕大多數機構和人員是同一的，此時合署機構中的黨政雙方必定要有相互關系的劃分與協調，以明晰“名權責”的問題。

倘若黨政機構在建制、職能、人員配比等方面有一方遠超另一方，當由大機構統領小機構。此前一些地方推行的統戰部與宗教事務、民族事務局合署辦公，由于統戰部統籌領導統戰工作，一般由統戰部副職兼任政府民宗工作機構負責人，那么在主次關系上則以統戰部為主。

但當黨政機構在建制規模上相當、職能交叉范圍大、機構人員數量接近時，黨政雙方究竟何為主何為次，抑或是平等的關系，便值得酌量。

另一個問題是機構內的領導機構統合問題。在機構合署合并前，政府部門的領導機構一般是黨組。黨組是黨在各種非黨組織領導機關中設立的領導機構，行政機關內普遍設立了黨組。黨的工作機關的領導機構則是部（廳、室）務會或者委員會。

黨政機構的合署合并必須處理好各個機構內領導機構的統合問題。對于黨政合并設立的部門，一般應取消政府部門黨組的設置，因為合并后的機構既是黨的工作機關，又是政府部門，不符合黨組需要在非黨組織中設立這一基本條件。

但在合署辦公的黨政機構中，黨組設置與否則有待權衡。

一方面，合署部門中的黨政雙方保持相對的獨立性，政府部門仍維系一定的機構建制，沒有完全轉化為黨組織，合署部門仍存在非黨組織的成分。按照黨章等的規定，這種情形下的政府部門是應當設立黨組的。

另一方面，有些合署的黨政機構已近似于采用一套人馬的模式運行，在內設機構設置、人員編制及任用、工作部署等方面進行統一管理，作為核心的領導機構亦有統一的需要。

當機構內出現多個平行的領導機構時，領導層之間能否達成協調一致就成為問題，一旦領導機構間相互掣肘，就可能導致系統工作不暢，甚至是合署機構的分裂。

其次，政府部門和黨的工作機關同為執行機關，講求工作效率，高效率的實現需要強有力和集中統一的領導力量及指揮鏈條，以更快更好地執行工作任務，而多個領導機構必然會削弱決策和執行效率。

再者，就上下級關系而言，黨組受批準其成立的黨組織領導，黨的工作機關則受黨委領導，如果批準黨組成立的黨組織不是領導工作機關的黨委，就更不利于系統工作的有機整合。比如，1993年中央紀委與監察部合署辦公后，監察部黨組就相應地不再設立，中央紀委以監察部的黨員領導成員進入常委會的方式，實現對監察部的領導與融合。

第七個問題，黨政領導制度的協調問題。行政機關的領導制度是首長負責制，而黨組織的領導制度則是集體負責制。兩種負責制看似相互捍格，然而首長負責制包含了民主決策的內容，首長只擁有最后決定權，并不負有絕對的個人責任；行政副職亦變相分解了首長的權力。

因此，具備民主性質的首長負責制，存在與黨組織集體負責制相融洽的空間，同時，從宏觀角度分析，作為黨政機構根本組織原則的民主集中制，兼具民主和集中兩種特性，或可將這兩種負責制囊括其中。

當然，從微觀層面進行細究，集體負責制和首長負責制畢竟是兩種不同的制度形態，在具體工作中兩種制度仍有沖突的可能。黨政機構進行合署合并改革后，兩種領導制度的具體銜接問題便值得深入研究。

我注意到，黨的工作機關的領導制度與其他黨組織有些略微不同，這或許是統合黨政機構領導制度的一個突破口。此不同主要表現為決策方式與決策范圍的不同。

《中國共產黨地方委員會工作條例》第二十二條第三款、第二十三條第四款規定地方委員會全體會議、常委會會議可以投票方式來進行表決，贊成票過半數為通過。

《黨組工作條例（試行）》第二十七條亦有相同的規定。在票決制中，參與決策的人員一人一票，每票的權重相等，議案須達到規定的票數才能獲得通過。但《中國共產黨工作機關條例（試行）》并未規定此類表決機制，只有“領導班子集體研究決定”的表述。這種議決制的決策方式，并不追求以投票的方式達成合意，而是更注重通過協商討論的方式來作出決定。

由于其程序缺乏明晰的規制，領導集體的一把手或主要領導成員在決定的形成過程中能發揮較大的影響力，甚至能夠左右結果的走向，將個人意見轉化為集體意志。從這個角度上講，議決制可能更易形成專斷。工作機關的集體領導制度實與黨委黨組有所差別，它的民主性較弱，集中性更強，工作機關的負責人可以發揮更強有力的領導作用。從這個意義上看，工作機關的領導制度更趨近于實踐中的首長負責制。

第八個問題，黨政合數合并機構的四重管轄關系。我國地方政府部門的上下級之間實行雙重管轄制度。一是屬地管轄，地方政府各工作部門受其所隸屬的人民政府領導，二是職能管轄，這些政府部門依法受上級政府主管部門的業務指導或領導。

黨的工作機關的上下級關系同樣實行雙重管轄制度。一是屬地管轄，黨的工作機關受本級黨委領導，二是職能管轄，即受上級黨的工作機關管轄（但究竟是業務上的指導與被指導關系，抑或是領導關系，目前的黨內法規尚未對此做出清晰的界定）。

在機構合署合并之后，黨政兩套系統合二為一。黨政雙方的雙重管轄關系緊密相連，重合度高，雙重管轄變為四重管轄，新的機構需要統一面對四個上級單位的管轄，在上下級關系上出現四重管轄關系的局面。從形式上看，合署合并后的機構仍然屬于政府系統的一個部分，它的組織運行皆要依照政府組織法的有關規定，本級政府和上級主管部門依舊可以進行領導或業務指導。

機構中的政府公職人員需要得到本級政府的授權與認可，當機構行使公權力作出不恰當的行政決定時，本級政府也有權改變或撤銷之。另一方面，理論和規范上黨委只能決定新機構中的黨組織成員人選，黨委和上級工作機關只能撤銷新機構中不適當的黨務決定。

但原本的雙重管轄關系是否會因合署合并而發生實質性改變，還有待觀察?！吨袊伯a黨工作機關條例（試行）》第五條第二款規定，合并設立或者合署辦公仍由黨委主管?！爸鞴堋被蚴桥c“協管”“協助”相對的詞匯，是依管轄主次關系對相互關系進行的劃分，似與領導或業務指導、屬地管轄與職能管轄不存在概念上的沖突。

然而，雖然“主管”的用詞并未排除法律所確定的“領導”關系，但該條例將“主管權”賦予黨委，政府等其他各方便勢必降格。那么，行政系統對于合署機構的權限可能就僅止于規范。

第九個問題，黨政合署合并機構與其他黨政機構的關系。

黨政合署合并機構與其他機構的關系問題，主要是新機構與未合署合并的相關政府部門之間的關系問題。對改革后同級機構關系的處理，法律法規或黨內法規尚無特別規定，因而在規范意義層面，黨政合署合并機構與其他相關黨政機構的關系不變，主要還是協作配合的工作關系。形式上，黨政合署合并機構仍須按相應的名義、程序和有關法規，與其他工作機構展開工作對接。

但這種同級關系在實質上有些許微妙的轉變： 一方面，黨的工作機關憑借其與政府部門的整合，獲得了政府部門所掌控的公權力，職權中的法律強制力將使黨的工作機關在工作中變得更為強勢；相比其他黨組織，又變相提升了該黨的工作機關之地位，這未必有利于黨組織系統內權力的平衡。

另一方面，政府部門憑借其與黨組織的整合，獲得黨組織的政治加持，黨委的主管又進一步提升該政府部門的政治地位，相比其他政府機構，該政府部門的地位與作用或更加吃重。

本輪黨政機構改革不同于以往單純的行政機構改革，其涉及范圍之廣、力度之大是后者無法比擬的。黨政機構合署合并是在現行黨政體制基礎上所做的鞏固與調整，在堅持黨的領導前提下，解決目前黨政機構運行中的冗雜與不適。

同時應當注意到，堅持黨的領導不等于黨組織對所有國家事務管理包辦代替，黨的組織和運作必須符合國家法律和黨內法規的規定。機構改革務須注重國家機關的職能價值，辨明公權力的運行邏輯，在保障國家法律有效實施、國家機構正常運行的條件下精簡機構。

而黨政機構合署合并也必須處理好黨的各類機構與國家機構之間的關系，平衡好政治與法治、效率與秩序的關系，確保改革推進與機構運行符合憲法法律。

我就說這么多，說得不對的請大家批評指正。謝謝！

第二篇：VAT、BT兩稅合并改革問題研究

關鍵詞：增值稅，營業稅，合并改革

摘 要：本文主要對不同的營業稅征收項目在納入增值稅征收范圍后的征稅方式和稅率設計進行了初步思考，并對增值稅、營業稅兩稅合并后如何與征管水平相適應，如何協調對國、地稅系統管理職能和中央與地方的收入分配的影響兩個相關問題提出看法。我國增值稅、營業稅兩稅并存的弊端，社會已有共識。本文認為，隨著我國經濟市場化、國際化程度的日益提高，社會分工進一步細化，貨物和勞務的界限日益模糊，貨物和勞務貿易的國際競爭也更加激烈。在這種背景下，增值稅、營業稅兩稅并存的弊端更加突出，無論從國內市場的稅制公平角度，還是從國際市場的稅收競爭角度，研究改革營業稅，將之納入增值稅征收范圍，已是當務之急。

隨著改革開放的深入，中國經濟的市場化和國際化程度日益提高，新的經濟形態不斷出現，貨物和勞務的界限日趨模糊.增值稅和營業稅并存所暴露出來的問題日益突出。因此，面對新的國際、國內經濟形勢，研究改革營業稅，將之納入增值稅征收范圍，已是當務之急。另外，隨著信息技術在稅收領域的發展和應用，我國稅收征管水平不斷提高，為合并增值稅和營業稅，對貨物和勞務全面征收增值稅創造了條件。

一、增值稅和營業稅并存的弊端

關于增值稅與營業稅并存的弊端，社會上已多有共識，主要表現在三個方面：第一，兩稅并存，而且營業稅主要按營業額全額征稅，貨物生產需要消耗勞務和其他貨物，勞務提供也需要消耗貨物和其他勞務，因此，貨物銷售和勞務提供實際都存在重復征稅。在市場化程度日益加深，社會分工不斷深化的今天，重復征稅無疑不利于社會分工，也不利于市場公平。特別是在目前增值稅歸國家稅務局管理，營業稅主要歸地方稅務局管理的情況下，兩稅并存還造成了許多征管方面的矛盾。

第二，對服務業原則上按營業額全額征收，使服務業稅負過重，而且重復征稅的弊端容易阻礙新興服務業如現代物流業等的發展。目前在中國，一方面是服務業對國民經濟的貢獻度偏低，另一方面是服務業稅負過重。顯然，這兩者之間存在關聯，服務業稅負過重制約了其發展。而現行的營業稅制度無疑是造成服務業稅負過重的重要原因。但中國目前需要大力發展服務業，不僅是創造就業、穩定社會的需要，更是促進產業升級、優化經濟結構的需要。2007年國務院發布了《關于加快發展服務業的若干意見》（國發[2007]7號），要求從財稅、信貸、土地和價格等方面進一步完善促進服務業發展的政策體系。筆者認為，改變對服務業的征稅方式，將其納入增值稅征收范圍，統一征稅，是促進服務業發展的有效途徑。第三，增值稅、營業稅兩稅并存，重復征稅，不利于對貨物和勞務的出口實行零稅率，制約了中國產品和勞務參與國際公平競爭，削弱了中國產品和勞務在國際市場的競爭力。增值稅在短短半個世紀內能夠普及全球，一個很重要的原因就是，增值稅零稅率機制可以實現徹底退稅。對內，有利于促進本國產品和勞務在國際市場上的競爭力；對外，有利于形成國際公平競爭的稅收機制。因為“出口退稅、進口征稅”的機制可以確保來自不同國家的貨物和勞務面對相同的稅負，即都按輸入國的稅制征稅。換言之，增值稅是一個與經濟全球化相適應的稅種。而在各國征收增值稅的實踐中，多數國家均把服務納入增值稅征收范圍。據筆者對220個國家和地區資料的檢索，開征增值稅或類似性質的稅種o的國家和地區有153個，實行傳統型銷售稅的有34個，不征稅的有33個。其中，在征收增值稅的國家和地區中對貨物和勞務全面征收增值稅的約90個，不對勞務征收增值稅的只有巴西和印度?？梢?，無論從內在需要還是從國際實踐看，都有必要把勞務納入增值稅的征收范圍。

二、增值稅、營業稅兩稅合并后相關征稅對象的增值稅稅率設計

現行營業稅分交通運輸業、建筑業、金融保險業、郵電通信業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九個稅目。其中，交通運輸

業、建筑業、郵電通信業和文化體育業適用3%稅率；金融保險業、轉讓無形資產、銷售不動產和娛樂業中的臺球、保齡球適用5稅率；娛樂業的其他項目適用2G%稅率。那么，如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后，是統一按現行的標準稅率（17%）征稅，還是另設一檔稅率?如果另設一檔稅率，稅率水平多高合適7現行適用不同營業稅稅率的項目，是否適用同一檔稅率，還是應有所區別7筆者認為，營業稅改征增值稅的目的是建立一個避免重復征稅、符合社會市場分工和國際公平競爭要求的稅制機制，因此，改革在原則上應保持總體稅負不變，既考慮財政承受能力，也考慮企業負擔水平。在此基礎上，根據征稅項目－－無形資產、不動產和各項服務業的不同特點，合理設計適用稅率。

（一）轉讓無形資產的增值稅稅率設計

筆者認為，無形資產的物耗投入比例較低，而以技術專利為主體的無形資產的開發和轉讓卻對提升經濟發展的技術含量、轉變經濟發展方式具有重要意義。因此，對無形資產原則上實行輕稅政策是符合我國當前經濟發展要求的，就是說，對無形資產宜按低稅率而非標準稅率征收增值稅。對其具體稅率設計，可以根據無形資產的平均增值率和現行3%稅率折算，并適度從輕征稅。而且，可以與現行符合條件的軟件生產企業銷售軟件稅負超3%返還政策統籌兼顧，即原則上兩者可以統一適用低稅率從輕征稅。

（二）提供勞務（月良務業）的增值稅稅率設計

服務業種類繁多，差異大，有的服務行業利潤率高，負稅能力強，有的服務行業則物耗投入比率和利潤率都不高，但對創造就業和滿足社會服務需求的作用很大，有的服務業（特別是一些新興服務業）對帶動經濟發展具有重要意義。因此，對服務業的稅率設計，有必要作適當的區別對待：

1.對于現行適用20%營業稅稅率的娛樂業項目，可以考慮兩種選擇：一種選擇是增設一檔增值稅高稅率，比如27%（原則上應與20%稅率的營業稅稅負基本持平，具體的稅率設置需要在調查基礎上進行測算）。另一種選擇是，按17%標準稅率征收增值稅，但在消費稅中增加娛樂業稅目征收消費稅，兩者的綜合稅負與現行20%營業稅稅負持平，或者略有提高。筆者傾向于后一種選擇，因為按這種方案設計的稅制更加規范，也與增值稅普遍、中性征收和消費稅特殊調節的稅制理念相一致。

2.對金融保險業，鑒于其業務上的特殊性和金融企業較強的負稅能力，也為了避免對財政收入的沖擊，可以考慮對金融保險業按5%的稅率征收增值稅。如果財政能夠承受，可以考慮將稅率降至3%，以支持金融保險業的發展。

三、增值稅、營業稅兩稅合并改革需要注意的問題

（一）服務業納入增值稅范圍后對征管的要求

服務業納稅人不僅數量多，情況繁雜，而且經營規模普遍較小，財務核算管理也相對不規范，因此，對服務業征收增值稅要注意與征管水平相適應。作為政策選擇，可以考慮根據實際征管條件和能力，逐步擴大增值稅征收范圍，如先在交通運輸業、建筑業進行改征增值稅。

（二）增值稅、營業稅合并改革對現行國家稅務局與地方稅務局征管范圍及中央與地方稅收收入分配的影響

目前營業稅主要歸地方稅務局管理，也是地方政府的主體稅種之一，因此，將營業稅納入增值稅征收范圍應充分考慮對地方財政收入的影響和地稅系統的職能變化，需要采取相應的配套調整措施。有兩種方案可供選擇：一種是“過渡型”思路，即對現行屬于營業稅征收范圍的，在管理上歸地方稅務局管理的納稅人，改征增值稅后，仍歸地方稅務局管理，收入的劃分，比照燃油稅費改革的做法，將原歸屬地方政府的營業稅收入部分，改征增值稅以后相應的部分仍歸地方政府，或者以此為基數，相應調整增值稅收入在中央與地方政府之間的分配比例。

第三篇：土地轉讓需要注意的九大問題萬購提醒

土地轉讓需要注意的九大問題萬購提醒

土地使用權轉讓是土地使用者將土地使用權再轉讓的行為，包括出售、交換和贈與。國有土地使用權轉讓就是其中的一種。在轉讓過程中出讓方和轉讓方要注意相關事項，例如未按國有土地使用權轉讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權就無法轉讓等。

一、轉讓合同的形式

國有土地使用權轉讓應當簽訂轉讓書面合同，明確雙方的權利義務。土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移。

二、國有土地的權屬調查和資信能力調查

1、轉讓合同簽訂之前，要對轉讓方的轉讓主體資格進行核實。轉讓方須是國有土地使用證上載明的土地使用者。土地使用者為國有或集體單位的，應提交有資產處分權的機構出具的同意轉讓的證明。

2、轉讓方也要認真審查受讓方的資信能力，包括銀行資金證明、有無重大債務糾紛等，以免造成土地使用權轉讓后資金無法收回的結局。

三、轉讓價格評估事宜

在轉讓前，應該對土地轉讓價格進行評估。因為土地使用權轉讓價格明顯低于市場價格的，市、縣人民政府有優先購買權。土地使用權轉讓的市場價格不合理上漲時，市、縣人民政府可以采取必要的措施。尤其是轉讓方為國有單位時，國有土地及相關資產須經法定估價機構估價，并經國土部門予以確認。

四、國有土地使用權轉讓的擔保

1、擬轉讓的國有土地使用權是否存在瑕疵問題，是受讓方必須關注的重點。轉讓合同簽訂之前，必須去國土部門、房地產主管部門進行調查，核實有無抵押與被采取司法限制。

2、鑒于有無土地權屬及相關爭議不易調查，加之受讓方的履約能力難以判斷，應明確雙方相互提供擔保。

五、有關稅費

轉讓合同簽訂之時，雙方應對有關應繳納的稅費項目、標準及數額進行咨詢，并對稅費負擔問題進行明確。根據有關規定，稅費的計算依據一般為土地成交價，若成交價格明顯低于正常市場價的，則應以土地評估價作為計算依據。

六、土地用途及相關用地條件的變更

1、國有土地轉讓往往涉及土地用途變更問題，劃撥土地使用權轉讓尤為突出。土地用途及相關條件能否變更、變更程序及費用負擔應在轉讓合同中約定清楚。

2、轉讓前的土地大多是工業用地、辦公用地等，轉讓后多為商業或住宅開發用地，不僅要經規劃部門變更土地用途，補繳土地出讓金，且須繳納相關配套費用。有的雖不改變土地用途，卻需改變出讓合同限定的建筑密度、容積率、綠化率等用地條件。

七、土地使用權轉讓時地上建筑物、其他附著物所有權歸屬問題

1、地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內的土地使用權。土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外。

2、國有土地使用權轉讓的效力及于地上建筑物，無約定的，推定包含。國有出讓土地未達到規定開發程度不得轉讓，劃撥國有土地無地上建筑物不得轉讓。

3、土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權轉讓，應當按照規定辦理過戶登記。土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，并依照規定辦理過戶登記。

八、權屬變更程序與支付轉讓價款問題

因國有土地使用權轉讓須經合同簽訂、國土部門審批、補辦相關手續、登記辦證等多個環節，有時還涉及抵押權解除等程序，故轉讓費的支付應采用分期付款方式。即根據轉讓程序設定付款期限與金額，體現相互制約與督促作用，以降低雙方交易風險。

九、國有土地使用權設定抵押后的轉讓問題

國有土地使用權設定抵押后，并非不能轉讓?？赏ㄟ^與抵押權人協商，以其他擔保方式置換或以轉讓費支付借款的方式解除抵押等方式，實現轉讓目的。

以上相關事項，是國有土地使用權轉讓交易中經常出現一些問題，萬購地產網提醒，土地轉讓當事人應當多加留意細節，不僅有利于降低交易成本，還有利于控制法律風險，避免出現違法現象。

第四篇：福利需要視角下中低收入家庭住房保障改革研究

福利需要視角下中低收入家庭住房保障改革研究

摘 要：改革開放將近40年來，我國經濟實力不斷增強，而中低收入家庭住房保障問題一直是政府關注的焦點和難點。因此，在福利需要理論的指導下，重點分析改革開放以來我國住房保障制度的發展歷程，分成城市住房福利制度的改革試點階段、城市住房福利制度改革的全面推進階段、城市住房市場化階段、城市注重中低收入者的住房福利制度安排階段和城市住房福利多元化制度階段等五個階段，研究各階段的主要特點和存在的問題，從而為我國下一階段住房保障制度的完善提出政策建議。

關鍵詞：福利需要；中低收入；住房保障；制度綜述

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0052-02

一、研究背景和研究對象

改革開放40年來，中國經濟高速發展，國家經濟實力不斷增強。《2015年中國統計年鑒》數據顯示，中國GDP從1978年的3 645.2億元增長到2015年底的676 708億元，全國城鎮居民年人均可支配收入從1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年來經濟的高速發展，為解?Q民生難題，特別是改善中低收入家庭住房條件提供了經濟基礎和物質保障?；仡櫢母镩_放將近40年來的居民住房變化情況，城鎮新建住房面積和城市人均住宅建筑面積都有了大幅度提高，城市居民住房質量也得到很大提高。然而，近年來，一些大城市房地產市場存在房價上漲過快、住房供應結構不合理矛盾突出等問題。大量的中低收入家庭沒有能力自己解決住房問題，影響了經濟和社會的穩定發展。為此，有必要梳理改革開放以來我國中低收入家庭住房保障制度的發展，為今后的進一步改善提供政策建議。

二、社會福利需要理論

社會福利中的需要是社會中生活的人在其生命過程中的一種缺乏的狀態。人的基本需要如果不能滿足，這種缺乏狀態將損害作為社會成員的人的生命意義。在個體社會成員的需要集合成為一種具有相同社會文化背景的社會群體成員的需要時，就形成了社會需要，要依靠福利組合中的各方的回應。需要滿足的重要條件是社會福利。一個社會的社會福利制度目標就是使社會成員的需要得到滿足。社會福利制度可以通過以下三個途徑來發揮需要滿足的作用：其一，社會福利制度提供了人類需要滿足所缺乏的資源，特別是為那些亟需幫助的弱勢群體提供的資源。其二，通過能力建設社會政策和行動項目，增強社會成員克服困難的能力，從而更好地實現需要滿足。其三，減少社會生活的障礙，使社會成員的權利得到實現，社會制度安排能夠滿足他們的社會需要（彭華民，2008）。

三、改革開放以來中低收入家庭住房保障制度發展

在改革開放前的計劃經濟體制下，我國長期實行的住房福利分配制度是一種由國家和單位統包職工住房投資、建設、分配的福利制度（賈康，劉軍民，2007）。1978年中國實行改革開放政策后，中國住房政策在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發展和完善。中國住房政策改革的階段可以按照有關的住房制度改革政策為標志，大致分為以下五個階段。

（一）城市住房福利制度的改革試點階段

這一階段住房制度改革政策的重點是試售公房，可以分為出售公房和補貼售房兩個階段；隨后還進行了住房租金制度上的改革。1980年6月，國務院批轉國家建委《關于加快城市住宅建設的報告》中指出加快城市住宅建設，迅速解決職工住房緊張的問題。中共中央、國務院批轉國家建委黨組《全國基本建設工作會議匯報提綱》發布，正式宣布中國將實行住宅商品化的政策，在一些城市進行了全價售房的試點。1982年補貼售房取代了全價售住房制度改革。1985年補貼售房被視為低價售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特點是改革低租金、提租補貼、租售結合、以租促售和配套改革。1988年初，國務院印發了《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，中國政府將住房福利制度改革正式納入中國改革開放的大規劃。

（二）城市住房福利制度改革的全面推進階段

為了配合中國社會主義市場經濟的發展，推動住房福利制度改革成為改革中的重要內容。1991年國務院頒發了《關于繼續積極穩妥地進行住房制度改革的通知》，引導居民的住房消費，逐漸實現住房商品化，發展房地產業。同年10月，全國第二次住房制度改革工作會議召開，認為可以進行全國的住房制度改革。在這樣的背景下，國務院于1991年批轉《關于全面進行城鎮住房制度改革的意見》，這是住房制度改革的一個綱領性文件，明確了城鎮住房制度改革的指導思想和根本目的，制定了城鎮住房制度改革的總體目標和分階段目標，要求在1992―1993年內在全國范圍內全面推進城鎮住房制度改革。還提出了按照社會主義有計劃經濟的要求，從改革公房低租金入手，將現行的公房的實物福利分配制度逐步轉變為貨幣工資分配制度。

（三）城市住房市場化的改革階段

1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出要加快城鎮住房制度改革，促進住房商品化和住房建設的發展。1994年，國務院下發了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，標志著住房制度改革進入了一個市場化的新階段。在住房市場化的同時，具有住房保障作用的安居工程在1993年開始計劃實施。這項工程主要是為了解決大中型企業職工和大中城市居民的住房困難，是在總結各地的經濟適用住房的經驗基礎上提出的。安居工程的進展也很迅速，1997年底的建設規模為7 159萬平方米，解決了65萬戶城鎮居民的住房問題；1998年上半年分兩批下達的計劃建設規模為10 694萬平方米，合計起來已經超出安居工程的最初計劃總量（成思危，等，1999）。1998年，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，要求從1998年下半年開始，全國城鎮停止福利分配，實行住房分配貨幣化。1999年，國務院公布了《住房公積金管理條例》，規定了住房公積金管理的機構、基金的繳存、提取和使用，并在基金的監督和處罰方面做了相應的要求。2003年，國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，要求各地、各部門完善住房供應政策，加強經濟適用房的建設和管理，增加普通商品住房供應，建立和完善廉租住房制度，控制高檔商品房建設。

（四）城市中低收入者的住房福利制度安排階段

2003年之后，針對一些大城市房地產市場存在的房價上漲過快、住房供應結構不合理矛盾突出等問題，中央政府又采取了一系列措施。2006年，國務院繼續控制房地產業價格快速上漲。突出了廉租住房在多層次城鎮住房供應體系中的重要性，以及強調其在住房社會保障方面的安全網地位，但是，它的實際效果并不是十分明顯。2006年，國務院頒發的《關于解決農民工問題的若干意見》提到多渠道改善農民工居住條件，在推動中國城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明確將農民工納入。2007年，國家更加重視中低收入家庭的住房問題的解決，先后出臺多項政策加強中低收入者的住房福利提供，包括《?P于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，逐步擴大廉租住房制度的保障范圍。城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。

（五）城市住房福利多元化制度階段

1.推進安居房建設。2011年，我國迎來住房保障制度史上里程碑式的制度，國務院頒布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，要求大規模推進保障性安居工程建設。從2011―2014年，中央財政和中央預算內投資共為保障性安居工程安排了7 092億元的補助資金。同時，還發行了約7 000億元的企業債券，專項用于保障性安居工程建設（倪鵬飛，等，2016）。

2.加速棚戶區改造。2013年國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》，確定2013―2017年改造各類棚戶區1 000萬戶的目標。國務院印發的《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》指出，在2015―2017年3年內改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套，農村危房1 060萬戶。全國城鎮棚戶區改造和農村危房改造工作取得了顯著進展。截至2014年年底，全國共改造各類棚戶區住房2 080萬套、農村危房1 565萬戶，其中，2013―2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶（倪鵬飛，等，2016）。

3.加強租賃住房發展。房地產市場發展趨緊成熟，2015年住建部發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，鼓勵和支持符合公共租賃住房保障條件的家庭，通過租賃市場解決住房問題，政府按規定提供貨幣化租賃補貼。

四、中低收入家庭住房保障制度展望

1.增加住房保障供給渠道。在供給側改革如火如荼開展的過程中，充分利用房地產去庫存的有利時機，應多方式多角度增加保障性住房供給渠道，而不僅局限于廉租房、限價房、棚戶區改造等傳統供給渠道。

2.拓展住房保障資金來源。目前，國家開發銀行貸款和公積金貸款是保障房建設的主要金融渠道，急需引入社會資本。保障房金融創新可通過與金融機構合作，在政府融資平臺的基礎上，通過發行理財產品，開展專項信用貸款等方式，為保障性住房提供專項資金支持。

3.強化住房保障制度績效管理，加強住房保障政策的宣傳。2015年財政部和住建部已發布《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》，對財政資金支持城鎮保障性安居工程實行績效評價，提高財政資金使用效益。要加強對住房保障制度的宣傳力度，一方面要讓中低收入家庭能更多了解住房保障的相關政策，另一方面要通過有效的渠道，使政策覆蓋人群能申請到合適的住房保障政策，使政策真正落實到位。

參考文獻：

[1] 成思危，等.中國城鎮住房制度改革[M].北京：民主與建設出版社，1999.[2] 賈康，劉軍民.中國住房制度改革問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2007.[3] 倪鵬飛.中國住房發展報告2015―2016[M].廣州：廣東經濟出版社，2016.[4] 彭華民.社會福利與需要滿足[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.