第一篇：土地制度改革應還權賦能 成都經驗的啟示——周其仁教授在成都統籌城鄉土地管理制度改革研討會上的發言

土地制度改革應還權賦能 成都經驗的啟示——周其仁教授在成都統籌城鄉土地管理制度改革研討會

上的發言

很高興有這個機會來討論成都綜合改革的經驗。成都經驗對我們的吸引力首先來自城鄉統籌的全局意義。從空間上看，中國不是城就是鄉，所以城鄉統籌雖然只有四個字，卻代表了國民經濟的全局。成都市從2003年開始，就把城鄉統籌作為地方施政的綱領。五年過去了，在成都這個地方發生了很多新鮮事，創造了綜合改革的豐富實踐經驗。

由北京大學國家發展研究院部分師生組成的綜合課題組，從去年年底以來在成都作了比較系統的調查研究，初步提出了一份調查研究報告，《還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都城鄉統籌綜合改革經驗的調查研究》，由一份總報告和八份專題報告組成。這份調研報告還沒有最后定稿和公開。今天國土部召開的這個會議，也是我們向國土系統行家請教的好機會，所以我們向參會的代表提交調研報告草稿，希望大家給予批評指正。

我們報告的主線就是研究成都經驗。從全國情況看，城鄉統籌還是非常艱巨的任務。2003年全國城鄉居民收入的差距是3.21：1；五年過去后，包括中央政府取消了農業稅費、大幅度增加農產品補貼、對農村投資和財政的轉移支付，所有這些措施加到一起，2008年城鄉居民的收入差距比2003年還有所擴大，為3.33：1，絕對差距則達到了人均12000元。這里當然有不少問題值得研究。不過我們也看到，同樣從2003到2008年間，成都作為我們國家少有的幾個千萬人口以上的大都會城市，卻出現了城鄉人均收入差距略有下降的跡象。雖然下降幅度尚小（從2.64：1收縮為2.61：1），而我們也難以斷言這個略為下降的趨勢一定就能持久，不過，與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續擴大城鄉居民收入差距的趨勢相對照，成都市略微收窄城鄉收入差距的結果還是引起了人們高度的興趣。

我們是從這個角度來觀察成都經驗的，發現這里的做法不單是將財政性資源向農村和農民傾斜，而且啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益。我們認為這一點有普遍的價值。

今天利用這個時間著重要給各位匯報的，是我們在這半年多時間的調查研究里，從成都的實踐經驗中得到的啟示。共有四點。

第一點，“級差土地收入”是一所偉大的學校。成都的改革實踐給我們第一個啟發就是充分認識和利用土地級差收益這個規律，來為城鄉統籌和國民經濟發展服務。大家普遍注意到，土地僅僅因為位置的不同，就有很大的市場價差。這個現象背后的規律是什么呢？就是經濟活動有其內在的積聚和集中的趨勢。人口、勞力、技術、資本等等在流動中積聚起來后，就容易提升分工層次，進而增加收入。因此，積聚和集中推動人們競爭具有優勢位置的土地。一般來說，越是在城市或商業中心的地方，土地價值就越高；同時，地價隨著離開中心的距離而降低。這是很普遍的，任何允許資源自由流動的地方都可以看到這個現象和規律。

中國的實際情況表明，我們對級差土地收入規律的認識和掌握，雖然在改革開放以來有了突飛猛進，但總的說來還處在一個很初級的階段。

譬如我們的城市化程度還是低。不但歷史上低，就是改革開放后，我國的城市化速度有了急速的提高，但到今天為止，還是低于世界平均的城市化程度。

同時，在城市化過程中，中國100萬人口以上的特大城市占全部城市人口的比例，目前也只有15%，低于世界平均水平（18%），更低于日本（44%）、美國和德國（分別為42%），只高過菲律賓一個百分點，印尼四個百分點（2005年）。這說明，我國資源在空間的積聚程度還是嚴重偏低。積聚程度偏低，級差土地收益的潛力就遠沒有充分得到發揮。

新的情況是，自上世紀90年帶以后，中國城鎮建成面積的擴大速度快于城鎮化率。這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。最為反常的是，隨著大量農民向城市集中，城鎮空間急速擴大，而農村的居住面積也還在繼續擴張。這就是上一次我在天津會議上講到的，城市擴大，農村也擴大，如此兩頭擠占，中國本來就不算富裕的那點耕地，就成為怎么高喊保護也難以保住的對象。這些說明，在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入這個方面，還有很大的差距和余地。

成都的實踐表明，充分利用級差土地收益規律，不但可以更合理地配置城鄉空間資源，而且可以給城鄉統籌提供堅實的資金基礎和工作平臺。在成都已大范圍展開的“國土整治（包括農地整治和村莊整治）的經驗中，我們看到推進農村國土整治所需要的龐大資本，不可能來自農村和農民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益；通過農村國土整治所增加的農地和農村建設用地指標，又經由“占補平衡”和“增減掛鉤”，進一步推動土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。這說明，惟有城鄉統籌才可能形成城市資本與農村閑散土地資源的良性互動，才能在城市化進程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供的經濟基礎。

第二點，“確權”是土地流轉的前提與基礎。人們知道，級差土地收入是在資源的流轉中產生的。因此，要發揮級差地租規律的作用，就要啟動土地資源的流轉。但是，成都的實踐卻提醒大家注意，在我國還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成，這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。

成都市2003年提出通過“三個集中”來推進城鄉統籌，到2008年提出推進全面的農村產權改革，其首要內容就是確權。這里講的確權，不僅限于明確界定土地的集體所有權，而且要明確界定所有農村耕地、山林、建設用地與宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權。成都改革的邏輯是，如果不以確權為前提和基礎，冒然發動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，卻很可能是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。那樣就背離了城鄉統籌的初衷。

我們在調查中看到，提出確權不容易，認真執行更艱難。這是因為，多少年來我們對農村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定。雖然，農村土地（包括山林）的所有權歸農民集體，使用權、經營權和承包權歸農戶，以及農民住宅的所有權歸農戶，早已是我國農村經濟生活的基本現實，但是這樣一種實際存在的權利關系，至今尚沒有完整的。普遍的法律表達。加之多年來農村人口、勞力、行政區劃、政策和體制的諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂。要在農村土地房屋實際占有的基礎上，建立一個能被普遍接受的、具權威法律表達的農村財產權利體系，當然不是一件容易完成的任務。

成都經由試點，摸索出一套實際可行的確權程序。其中最為人稱道的，就是發明了“村莊評議會”（有的地方叫“村資產管理小組”），把歷史上擔負過村莊公共管理責任的長者推舉出來，由他們根據對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產變動的回憶，對入戶產權調查和實測結果進行評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結果作為確權預案公示，直到相關利害的各方都接受，才向政府上報確權方案。由此，農村產改的確權，已從一個比較抽象的口號，發展為由動員、入戶調查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、最后由縣級人民政府頒證等環節組成的可操作程序。

經驗表明，確權加流轉，才能實現同地和同價。這個順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權先行，消除了土地制度改革的系統性風險，為改革加上了一道保險閥。這也啟發了我們，老講保護農民利益，為什么不能讓農民有權自己保護自己？要農民有權保護自己，首先他們的資產要有清楚的權屬界定，并且要有一個普遍的合法的表達。

在改革開放過去的30年里，我們至少已經有了三個參照系，可以表明權利的清楚界定，能夠可以帶來多么重大的變化和產生多么長遠的影響。第一個參照系，是80年代早期的農村聯產承包，那是把種地權還給了農民。就這么一個變化，農村的溫飽問題就基本解決了。第二個參照，從80年代中后期到90年代，把農產品的銷售權、賣糧權還給了農民，還給了市場，根本廢除了統購統銷制，結果我國農副產品多少年供不應求的歷史就結束了。第三個參照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，結束了單位福利分房體制，搞了房改房，也是還權于民，結果就創造出一個城市房地產產業，史無前例地改善了我國城鎮居民的住房條件，也為保障性住房的建設提供了經濟基礎。這三個參照系都說明，要保護農民利益，最重要的就是確立農民的權利。我們再不能把農民看作是被監護對象，要承認農民和城里人一樣，同樣關注自己的利益，也能對環境的機會和風險做出理性反應。問題是他們要有權這么做。

從這點看，成都的改革經驗有根本意義。我們在都江堰看到一副標語，“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”。真正要釋放土地級差收入的潛力，就這三句話足矣。都江堰的柳街鎮最早進行確權試驗，農民對此關心和參與的熱情程度，是多年來沒有見過的。這說明，農民對自己財產取得合法表達，對確權頒證，非常關心，正如城鎮居民對房產證、土地使用證等等非常關心的一樣。我們也問了農民，土地本來就是你們家在用，房子本來就是你們自己在住，為什么還要產權證？答案是這樣的：產權證可以幫助農民保護自己財產的權利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰屬，才能裁定誰侵犯了他人、誰被他人侵犯。沒有財產的法律表達，要講清楚財產誰屬雖然也可能，不過就是太費勁！這是說，產權證可以降低人民保護自己財產的成本。更重要的是，資源流動帶來轉讓的新機會，也帶來新的麻煩。一個農民生于斯，長于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒有產權證不當緊，橫豎占有就是所有。可是大規模流動發生后，他到千里之外打工，而老家有一個房子需要出租、轉用，沒有產權的合法表達，就難以靈便地捕捉流動重組的機會，因為不方便與人訂約。這里要順便提一下，“契約”似乎比英文的“合約”含義更豐富——有“契”（產權證書）才容易“約”，契書（產權的合法證書）原來可以大大降低了人們達成合約的成本。

所以，普遍地給所有農民辦理農地承包經營證、山林承包經營證、房產證所有權證和宅基地使用權證，加上土地的集體所有權證，意義非常重大。不要看確權的事情很瑣碎，這可是社會主義市場經濟的基礎設施，修建時投入巨大，一旦投入使用，可以長遠收益。我們在成都不少基層的國土所、國土局，看到堆積如山的待辦產權證書，也知道基層村莊和有關專業部門為此付出了的艱辛努力，認為這是一件有長遠重大意義的工作。城鎮居民已經擁有的權利，農村居民也應該擁有，否則城鄉統籌從何談起，“公共服務均等化”又從何談起？

第三點，探索改革現行國家征地制度的現實途徑。成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調整，而且涉及現行國家征地制度的根本變革。從戰略目標上看，十七屆三中全會已經提出“逐步縮小征地范圍”，也提出要區分公益性用地和經營性用地。那么，是不是未來只有公益性用地才能動用國家征地手段呢？三中全會的決定沒有直接說，但仔細研讀，含有這個意思。這是因為，為公益而行駛國家的強制征地權，在公理上講得通；為經營性項目而動用國家強制力，早就說不通了。所以，縮小征地范圍是大勢所趨，不可阻擋。問題是，究竟怎么來實現這個重大的轉變，怎樣從一切工業化、城市化用地都靠國家征用，轉向只有公益用地才動用國家征地權，經營性用地則要講產權、講合意、講市場交換？

成都經驗很重要的一個方面，就是探索一條改革國家征地制度的現實路徑。大概有這么幾個環節。第一個環節，在征地制度框架內，主動改變級差土地收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償,通過占補平衡和掛鉤項目從成都的土地收益中，逐步拿出一個越來越大的數目，返還農村投入土地整治。從經濟道理上說，提高征地所得的返農比例，就是提升征地的成本，終究會發生抑制征地需求量的效果，與“逐步收縮征地范圍”的戰略意圖是相容的。

第二環節，適當擴大征地制度的彈性。譬如今天上午向娥鄉書記介紹的，那里在災后重建騰出了三千畝非經營性建設用地，復墾后新增加的耕地留在原處，但農村建設用地的指標卻可以到靠近成都的雙流區，換回6億元重建資本。從向娥鄉到雙流區的距離這么遠，實際上就是擴大了掛鉤項目的半徑，以實現更高的級差地租收益。這里有個矛盾，就是掛鉤項目半徑的延長雖然可以提高級差土地收入的總量，但項目執行質量的監管卻隨著半徑的延長而變得更為困難。這也是現行政策限制掛鉤項目范圍的原因。成都的經驗表明，只要嚴格保證農村減少的建設用地得到復墾，就可以適當拉長掛鉤項目的半徑，從而實現更多的級差地租收益，也增加農民可分享的利益。

第三環節，尋找保護耕地的新機制。現行征地制度高度依賴行政權力配置土地資源，除了保證級差地租集中為城市化的資本之外，還有一點就是方便用行政權力來貫徹保護耕地的政策目標。所以，任何對現行征地制的改革，倘若不能找到保護耕地的新機制，就難以被接受。成都市完全知道這個硬約束，所以成都改革經驗很重要的一個方面，就是從地方的土地增值基金中每年拿出26億人民幣，直接通過補助農民的民生而保耕地。上午葛市長介紹了，這里基本農田每畝每年補400元，一般農田補300元。這至少反映了地方的努力，從地方性的土地收益中拿出一個數目來保耕地，為大規模利用市場機制、充分發揮級差地租規律創造條件。

最后一環，縮小征地與擴大集體建設用地入市并舉。前面講到，級差地租規律是一所偉大的學校。其實，在近年市場關系的發展中，對級差地租規律作出反應的，不僅有國有土地的所有者，也有集體土地的所有者和使用者。特別是在大都市的城鄉結合部，在城市地租地價上升、政府嚴控耕地面積的雙重約束下，集體建設用地直接入市構成了一個新的態勢。這方面，不但大量“歷史遺留問題”老樹接新枝，而且也提出了一些新問題，出現了新形式和新動向。成都的改革實驗面對現實而不是回避現實，在堅持城鄉統一規劃、嚴保耕地的前提下，在改革試驗區的框架內，大膽而又謹慎地為農村建設用地入市提供創新的合法通道。特別是在利用級差土地規律為災后重建方面，進行了開創性的有益探索。成都的經驗說明，農村集體建設用地可以在中國的城市化、工業化中發揮更大的作用。要統籌城鄉、建立統一的土地市場，就不但不應該歧視農村集體建設用地入市的權利，而且要為集體建設用地公開、合法、有序地入市，創造更完備的條件。

我們在成都看得清楚，從改變現存征地制度的分配關系入手，適當擴大征地制的彈性、尋找更可靠的耕地保障機制，加上縮小征地制與擴大集體建設用地入市并舉，是可能比較平穩地改革現行國家征地體制，逐步轉向公益性用地靠征用、經營性用地靠市場的新體制。

第四點啟示是，努力找尋新的平衡點。眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法。這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發是，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點。這是因為，在我國急速的城市化過程中，只要更充分發揮級差土地收益規律的作用，人們總可能找到更多的辦法來使各方的利益都比原來的狀況有所改善。這個基礎是存在的，問題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來。無論如何，要堅持尋找新的平衡點。比如耕地和建設用地，兩者之間當然有矛盾。但它們之間就截然沒有統一性？成都的經驗證明還是有的。因為耕地的產品最后賣到哪里去？農業落后有很多原因，其中一個重要原因是城市遠不夠發達，所以既沒有足夠的需求，也無從對農業提供現代技術、資金等投入。成都就堅持在對立的統一中尋找新的平衡點，譬如耕地資源外，還有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用，在城鄉統籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農業，又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市、最后間接刺激農業的發展。看到對立，也看到統一，就能夠找到新的平衡點。

對于農村建設用地特別是農村居民自用的宅基地，人們擔心如果允許流轉，會不會造成農民的流離失所。這種擔心有根據。但是在成都，我們也看到，深入下去就不難發現這里面有一個量的臨界點：保證農民的居住權，包括那些進城工失敗了再回鄉農民的居住權，人均30-35平方米的宅基地怎么也是夠用了，事實上，歷次政府規定的農村宅基地面積，也就是人均30平米。可是在事實上，由于多年集體福利分地，誰不多占誰吃虧，農民實際占有的宅基地面積大大超過人均30平米。成都怎么找新的平衡點？就是把農村人均150平米、或者130平米居民占用的建設用地分開處理，其中人均30-35平米的那部分用來保農民的居住權；余下的部分確立為“其他農村建設用地”，經由合適的程序可以釋放出來進入流轉。這類探索，我們認為非常有價值，其中最有價值的是思維方法，因為正如李春城書記講的，現在要是大家看法完全一致，那一定就不是重大問題。改革開放30年了，容易解決的問題早解決了，剩下的都是棘手的、利益糾葛和觀念分歧嚴重的。在這種情況下如何推進改革？成都的經驗是無論多么困難，絕不放棄，堅信一定可以找到新的平衡點；一時找不到，繼續在實踐中找。

最后我們也有一些建議，供成都繼續推進城鄉統籌、綜合改革的實踐者參考。主要就是三條。

第一條，凡是大家意見分歧比較小的，效果明顯的，希望成都能做出一個量來。比如全面的農村確權，還有大面積的國土整治，做幾個點、幾條線雖然也不容易，但還是不夠，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做開來。經驗表明，在點和線上管用的，還不等于最后被證明管用；非要大面上行得通，譬如當年的包產到戶，才算真正行得通。

第二條，改革現行土地制度不可避免有很多敏感的環節，應該利用試驗區的框架，封閉起來運行，為全國探路。哪些事情比較敏感呢？看來一個就是能不能通過土地空間位置的變化，實現土地級差收益的增加。發達國家的城市化已基本完成，所以那里對資源的空間位置，可以用法令法規加以固定。中國的實際是城市化嚴重滯后，因此空間資源面臨大規模的重新配置。在這個過程中，如何保證耕地總量不減少、質量有提高，又不阻礙城市化、工業化的發展，是一個前無古人的難題。中國當然無法照搬任何現成的模式，惟有在自己的條件下試驗和實踐。另外，對現行土地制度和政策不能容納的大量自發現象，國家究竟如何應對？貿然承認、開全國性的口子風險很大，可久拖不決、回避問題也可能釀成更麻煩的局面。出路只能是授權改革實驗區試驗區大膽試驗、經實踐和各方的評估驗收后，再得出全國適用的結論。

第三條，總還有一些更復雜的問題，目前連局部試驗的條件也不成熟。譬如與土地制度關聯度極高的財稅制度、特別是地方政府的財稅體制，究竟如何平穩完成從“賣地財政”向財產稅、資源稅或土地稅的體制轉型？這類問題應該認真研究、提出可試驗的方案再交付改革試驗。

總之，我們在成都的調查研究中學到了很多新鮮經驗，也接觸到實踐提出的大量具有挑戰性的問題。我們愿意繼續研究成都和其他地方的改革經驗，以獲得更完備的關于中國轉型的科學認識。