第一篇：06.4.8提案建議：進一步搞好農村社會養老保障 加快建設小康和諧社會

進一步搞好農村社會養老保障 加快建設小康和諧社會

多年來，我市一直十分關心農村老年人口的養老問題。為適應農村經濟發展，抵御人口老齡化所帶來的家庭養老負擔，我市從80年代中期就開始調查研究農村養老的新情況，積極探索市場經濟條件下農村社會養老保障的新途徑。我市會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“十一五”規劃和2010年遠景目標綱要》明確提出“ ”，這是我市今后相當長時期農村養老保障的指導方針。我市現行的農村社會養老保險制度是根據1995年民政部的《農村社會養老保險基本方案》建立起來的。至2005年底，全市23個鎮有近3800萬人參加農村社會養老保險而成為保障對象。農村社會養老保險工作是把社會保險作為防范農民老齡風險的一種對策在我市的重要實踐，是用社會保險方式解決我市農民養老問題的有益探索。

農村養老問題是一個倍受關注的話題。這是因為在我市這樣一個農村人口占70%、絕對數達9億之眾的國家，農村社會保障的發展程度直接制約著我市整個社會保障體系的建設和整個社會保障事業的發展；而農村社會保障體系建構的核心問題之一就是農村的養老問題。尤其是在人口老齡化、家庭結構核心化和農村城鎮化的新形勢下，傳統的家庭養老、土地養老功能已日益淡化。因此，農村養老社會化是一個必然的選擇。

我市是個農業大國，農村人口占全市總人口的71％左右，農村的老人占全市老人的比例達到75％，老有所養一直是廣大農民群眾夢寐以求的愿望，也是政府十分關心的問題。為適應農村經濟發展，抵御人口老齡化所帶來的家庭養老負擔，我市從80年代中期就開始調查研究農村養老的新情況，積極探索市場經濟條件下農村社會養老保障的新途徑。八屆人大四次會議通過的4中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五計劃”和2010年遠景目標綱要》中明確提出“農村養老以家庭保障為主，堅持政府引導與農民自愿，發展多種形式的養老保險”，這是我市今后相當長時期農村養老保障的指導方針。不難看出，其思路同我市經濟體制的改革的思路—致，即以漸進式推進。應該說，該方針是符合我市國情，非常務實的。但是，在執行過程中、在某種程度上卻偏離了政府的初衷，農民自愿參加養老保障統籌的積極性不高，部分地區政府強制收繳養老統籌費，引導變成強制；贍養糾紛事件逐年猛增，家庭養老矛盾重重，危機四伏。我們認為，出現這些偏差的根本原因在于目前的農村養老體制存在重大缺陷。家庭養老到社會養老：體制轉換成本該由誰來負擔?

二、我省社會保障工作存在的問題與面臨的困難與問題

任何一個自愿參加養老統籌的人，一方面要贍養父母，另一方面要交納保費，為自己將來的老年生活作積累。這樣看來，這種養老保障體制對他來說是極不公平的。我們認為，這應該是當前農村社會養老保障工作難有突破的深層原因之一。而所謂農民觀念落后，只不過是表面現象而已。據調查發現，在農村老年人眼中，地位最高的是那些從工作崗位退休下來領退休金的、老年生活有保障的老年人。

所以，在政府提倡農民參加養老保障統籌以自愿為原則的背景下，各地農村，不管經濟發達還是落后，農民參加統籌的積極性都不高。而有的地方政府為了提高自己的政績，往往強制農民參加社會統籌。這更激起了農民的反感和對抗情緒。那么，農村養老保障體制轉換成本究竟由誰負擔才比較公平合理? 依照城市社會養老保障體制改革思路，我們建議農村養老保障體制轉換成本通過以下途徑轉移：

一、由于農村為集體經濟，上一代人的勞動成果部分地積累為集體資產，因而可考慮出售或出租集體資產，并把收入補充到參加養老統籌者的個人賬戶下，不參加者不予補貼。這似乎對不參加者很不公平，若給予參加養老統籌者一定的補貼，很可能會加速農村養老保障社會化的進程。

二、農產品價格與工業品價格長期的剪刀差，使農村很大一部分經濟利益流入城鎮，為國家工業的原始積累做出了巨大的貢獻，而目前農民收入停滯不前，政府應該從財政收入中撥出一部分來補貼農村社會養老保障基金。同時可以考慮發行農村社會養老保障福利彩票，其所得用來幫助貧困地區建立最低老年生活保障基金。縱觀各國經濟發展史，都有農業支援工業，其后工業發展后又反哺農業的這樣一個過程。我們認為這個要求是合理的，并且有利于國民經濟的健康發展。家庭養老：如何監督與激勵? 近些年來，家庭養老暴露出來的問題是越來越嚴重。據《中華老年報》載，山西省有關單位近四年已接待老人來訪2萬多起；上海市每年平均處理6000起，1995年天津市津南法院共受理贍養案例比1994年增 1 長了116．7％。在侵犯老年人權益的案件中，贍養權受到侵害所占比例最高。得不到家庭贍養的老年人多是那些高齡、多病、無配偶、生活在農村的老人。

盡管政府于1996年制定了《中華人民共和國老年人權益保障法》。贍養義務人與被贍養人之間的沖突是多方面的，比如生活習慣、思想觀念，但最根本的是經濟利益上的矛盾。在有法可依的情況下，家庭養老依然問題嚴重正是由于沒有比較完備且可操作的規則，沒有嚴格有效的監督。政府僅僅規定子女有贍養父母的義務，至于怎樣養才算盡到了義務卻沒有明確規定。同時，政府要做到有效監督，必須收集充分的資料，了解老年人的生活狀況，但這樣做的成本之高，足以讓政府望而卻步。最后，政府基本上放棄了對家庭養老進行主動監督。如果我們把法院仲裁養老糾紛案看作政府對家庭養老的被動監督的話，那么，目前倒是這種監督形式在消極地起作用。

從歷史來看，政府對家庭養老的激勵基本上是采取精神激勵，其具體途徑是在宏觀層面上通過樹立孝敬父母的典型，起到示范作用；在微觀層次上則是通過評選五好家庭，起到鼓勵作用。這種方法曾經起到非常有效的作用，但是在市場經濟下，價值標準日益多元化，光憑精神激勵已經遠遠不夠。

我們認為，政府如果打算依賴家庭養老，就必須正視家庭養老中的問題，并且盡快尋找解決問題的最佳方案，而不是把養老的責任推給家庭后不聞不問。

社會養老統籌：杯水車薪?

一個困擾我們的問題是目前每月人均繳納2—4元的保費，究竟是足以對將來的老年生活起到保障作用還是杯水車薪?在此，我們可做一簡單估算。

首先，我們假定：1．“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”大方針基本不變；2．每人投保期限為25-60歲，收益期為10年；3．建立個人賬戶，養老金發放參照當前城市個人賬戶部分的發放方法進行。有了這些假定下，我們可看看不同繳費水平下老年人每月可領取養老金數目。

繳費水平的高低主要由農民的收入水準決定，因此我們有必要來回顧一下90年代以來農民的收支狀況(見表2)。比較一下農村平均的現金收支情況，我們發現農民手中的現金并不多，要讓農民用現金支付較高的保費是不現實的。這也使我們明白了為什么即使在試點工作做的較好的山東省，個人繳納保費水平也偏低，大多集中在2-4元／月。如果按此標準，查表1可知年老后每月只能領取養老金7-14元?？紤]到未來經濟的發展，我們設想保費采用浮動制，比如每年增長5％-10％(盡量與農民的收入增長同步)，則在該條件下養老金每月可達30-110元(請參閱表3)。

依據以下幾方面因素，我們認為，農村社會養老保障基金能滿足老年人的基本需求：

1．農村地區消費層次低，并且中華民族的老人自古以來就有勤儉節約、艱苦樸素的優良作風。

2．農村老人有一份自己的土地，在體力尚可下，自己耕種；年邁時，可以出租，基本能解決糧食問題。

3．農村勞動力便宜，所以老年人日常照料的雇人成本低。

4．由于家中老人日常生活有了保障，年青兒女外出打工在時間上、空間上有了更大自由，可找到收入更高的工作，并有一部分寄給老人。

當然，僅僅有充足的養老基金是不夠的——盡管這是目前問題的關鍵，完善養老服務體系的建立也是非常重要的。但我們堅信，在一個日益市場化的社會，市場這只看不見的手足以聚集各種資源來建立具有我市特色和農村特色的養老服務體系。

對我市農村社會養老保障問題投入更多的關注，共同努力，探尋更好的改革方案，合理地解決這個關系到國泰民安的問題。

我市的農村人身保險市場還極不發達。

市場缺口：大部分壽險公司缺乏開發農村市場的積極性。除我市人壽等少數在農村具有網點優勢和先發優勢的公司之外，大部分壽險公司對農村市場持觀望態度。由于大部分壽險公司對開發農村市場缺乏投入，造成農村保險市場主體缺乏，市場競爭程度很不充分。[全文] 退休金缺口：由于大量的年輕人從農村遷移流向城鎮，現在與今后幾十年農村人口老化程度高于城鎮。我市農村與城鎮2000年65+歲老人占總人口的比例分別為7.2%與6.3%。在比較保守的中死亡率和中生育率以及假定農村向城鎮遷移的年齡結構分布與2000年相同的預測方案下，我市2020年農村﹑城鎮65歲及 2 以上老人比例分別為15.6%和9.0%，2050年分別為32.7%與21.2%。這是因為20世紀五﹑六十年代生育高峰期出生的農村中年人

觀念缺口：提供給農村市場的保險產品不適合農民的需求。風險保障是農民購買保險的主要目的。但當前為農民設計的保險產品，并不能真正滿足農民的切身需要。因為大部分農民還處于“養兒防老”的老觀念上，農村有近一多半的人沒有保險的概念更不要說上保險的人數了。[全文]

農村營銷員現狀堪憂：為本村提供保險服務的同時也會不時遇到一些難題。目前，農村鄉鎮以下營銷員持證率偏低問題已經成為了各監管部門不得不面對的一大難題，并成為了制約整個縣域保險市場快速發展和做大做強的“瓶頸”。以農村的民辦教師、鄉村干部、計生員等，被村里譽為“文化人”的高素質“一族”為主構成的農村保險營銷員，往往會因為無證上崗而難以更加富有成效地開展工作。[全文]

農村人身保險市場欠發達的原因很多，主要包括保險主體對農村市場的投入不夠、產品設計不合理、營銷網絡及各項制度建設缺乏創新等幾個方面。

明天，誰為我市農民養老？

目前對于這些跨省市流動的農民工來說，一個現實的困難是，調換工作崗位后，往往沒有辦法轉移、保持養老保險關系；即使個別的能成功轉移，也十分費時費錢費精力。而他們選擇終止養老保險關系時 [全文] 誰為農民看??？在廢除了公費醫療體制之后，我市70%到80%的農村家庭沒有醫療保險，這方面的缺失導致了嬰兒的不必要死亡。而恰恰是最近10年間，我市減貧步伐驟然放緩。這兩者并非偶然巧合，而是有著深刻的內在聯系。[全文]

農險何時進農家？ 農業保險帶來經營風險和政治風險雙重壓力使沒有開辦農業保險的公司對農業保險裹足不前，開辦了農業保險業務的公司也如履薄冰。由于農業保險賠付率高、災害損失具有大面積和巨額性。農民上保險咋就這么難？我市保監會最新統計數據顯示，今年1－3季度，農業保險保費收入6．07億元，同比增長66．07％，這是否意味著經歷近20年風雨洗禮的農險將走出逐年萎縮的困局？特別是近來年，農民養老、看病以近農業保險都需要國家政策更多的支持。

保險公司也困惑 “目前保險公司的農業保險基本上都是虧損的?！蔽沂腥嗣褙敭a保險公司定海支公司的人士向記者證實，保險公司之所以對農業險熱情不高，是因為一些農業險虧損嚴重。保險業不得不對農業險保持低調，同時在保費上設置門檻。在“大數法則”難以實現的情況下，農業險市場不斷走向萎縮，絕大部分險種自然“悄悄”停掉，只有生豬險等極少數險種在有關方面的努力下“碩果僅存”。[全文]

當前，為構建和諧社會，建設社會主義新農村，中央高度重視“三農”問題，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。積極發展農村人身保險，為農村居民提供人身保障，是服務“三農”，促進社會和諧穩定非常重要的方面。我市保險市場只有吸引8億農民參與，惠及8億農民，才能夠充分發揮保險在國民經濟中的作用

社會保障制度具有維護社會穩定、調節經濟發展、推動社會進步的功能。如何使社會保障真正成為新世紀我市全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，開創具有我市特色社會主義事業新局面的“安全網”和“穩定器”，是各級政府認真貫徹“三個代表”重要思想的一項緊迫任務和中心工作。本文根據調查的情況，試圖從我省社會保障制度的現狀和存在的問題入手，對如何完善社會保障制度做一些分析和探討，并提出對策。調查感悟

農村老人的苦，苦在“活到老做到老”，苦在生活完全沒有保障，苦在付出和回報不成正比。

城里的退休老人，晚年還可以放下工作享受幾年，多少總還有些退休工資可以維持生計，醫療也有保障可以報銷?？墒寝r村老人有什么？沒有退休工資，所以有力氣還得自己養活自己。小痛小病根本舍不得治，攤上大病那是運氣不好。舍不得吃，舍不得穿，生了兒子還得給他蓋好房子娶好媳婦，完了還得給他帶孩子。

在我市農村地區普遍存在的“兒子養老子”現象不是社會保障，是家庭保障；高度集中的計劃經濟體制下和經濟轉軌時期，企業為其離退休職工發放退休金的養老形式也不是社會保障，是企業保障；靠動員 3 一個地區或一個部門的財力為本地區或本部門的人員提供最基本的生活保障可稱作地區性保障或行業保障，都不是真正意義上的社會保障。目前，居民的最基本的生活保障主要是靠家庭保障、企業保障和地區性保障來維持的，社會保障具有十分有效的平衡需求的作用。在經濟衰退時期，社會保障通過給失業者、老弱病殘者的扶助，增強了這部分人的購買力，抑制了個人收入的減少趨勢，消費需求隨之增加，社會總需求也相應擴大，一定程度上促進了經濟的復蘇；在消費需求不足的特殊時期，加快社會保障體系建設，有利于改善居民的心理預期，擴大消費，促進經濟持續快速增長；當經濟高漲而失業率下降時，社會保障支出相應縮減，社會保障基金因此增大，減少了社會需求的急劇膨脹，最終又使社會的總需求和總供給達到平衡。

社會保障體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助等內容。其中社會保險是社會保障體系的核心，它包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等。在各項保險中，養老和醫療保險涉及面最廣，工作量最大。在現階段，城市居民最低生活保障、下崗職工基本生活保障和再就業也是社會保障的一項過渡性內容。

社會保障工作涉及面廣，政策性強，縱橫交錯，十分繁雜，面臨的問題很多，有些是歷史形成的，有些是體制改革過程中宏觀經濟形勢變化造成的，有些是制度設計或管理不到位的結果。同時，隨著人口規模的擴大，人口結構的變化，以及社會供給與需求的變化，又對社會保障工作提出了更高的新的要求，也帶來更大的壓力。

六是老齡化社會保障工作負擔加重。我省老年人口比重上升。2000年第五次人口普查資料顯示，全省有65歲及以上老年人口22.42萬人，占總人口的4.33%，比1990年上升了1.02個百分點。目前我省尚未進入人口老齡化社會，但銀色浪潮已形成，人口老齡化進程加快。到21世紀初期，我省將進入人口老齡化社會，即65歲及以上老年人口占總人口的比例達到7%以上。90年代，城市老人的平均現有子女數為3.47人，農村老人的平均現有子女數為3.70人，老年人的子女還比較多，因此絕大部分無生活費來源或生活費較低的老人，都能依賴子女的贍養安度晚年。自從開始實行計劃生育政策，提倡城市育齡夫婦生育1個孩子，農牧區育齡夫婦平均生育1.5個孩子。預計從本世紀20年代開始，大批實行計劃生育的夫婦將逐漸步入老年，這就意味著他們的獨生子女成家后，必須面對4位老人的養老問題，因此家庭養老無論是從年輕夫婦的經濟、精力上來講都將是個沉重的負擔。老年人的贍養已成為社會問題，不解決好“老有所養”，必將成為社會不穩定的隱患。

三、我市是一個農業大國，有9億人口在農村，解決好農村社會養老問題，是建立健全社會保障制度的重要任務。農村社會養老與城鎮社會養老相比，農村人口眾多，且又經濟落后，經濟基礎顯得十分薄弱，兩則之間差距很大，是制約廣大農村全面實現小康社會的主要因素。為了深化農村改革，更好地貫徹落實黨的十六大提出的“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證”的指示精神，進一步減輕農民生活風險，提高農民生活水平和生活質量，建立起適合我市實際的農村社會保障制度，對于完善我市社會保障體系和推進農村的現代化建設，都具有十分重要的現實意義。

一、在農村逐步建立社會養老保險制度是貫徹和實踐“三個代表”重要思想的具體體現

1、在我市有條件的地區逐步建立農村社會養老保險制度，體現了我們黨始終代表先進生產力的發展要求。由于廣大農村家庭聯產承包制的推行，充分調動了農民生產的積極性，促進了農村生產力的發展。農民在增加收入的同時，其生產、生活的風險也同時在增大，為此，國家在“ 五”計劃提出“抓緊研究建立農村社會保險制度”的同時，黨的十六大又再次提出“發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度?！边@是全面發展農村經濟，建設現代化農業，增加農民收入，提高農民生活質量，減輕農民生活風險，全面建設小康社會的重要任務。隨著農村經濟體制改革的不斷深入，如果依然堅持 “就業靠土地，保障靠家庭”的老觀念，勢必將阻礙農村剩余勞動力的轉移和農村生產力的發展。因此，把黨的“三個代表”重要思想融入農村社會養老保險工作之中，指導有我市特色的農村社會養老保險制度的建立，切實解除廣大農民的后顧之憂。

2、我市農村社會養老保險工作的開展，體現了我們黨始終代表先進文化的發展方向。由于農村生產單 4 位和分配主體的變化，原來依附于集體經濟的農村社會保障制度已經基本過時，農民的保障觀念和保障形式都發生了很大變化。

我市是世界四大文明古國之一，是一個具有悠久歷史的儒教文化的國家，社會的基本單元由家庭組成。千百年來，形成了穩固的血緣關系和經濟關系相結合的家庭模式。家庭成員之間的生、老、病、死問題由家庭解決，家庭成員相互提供生活保障。特別是在廣大的農村，哺幼贍老作為我市家庭的基本功能。是我們中華民族的優良傳統，并早已上升到社會倫理道德和法律規范的高度。因此，長期以來，我市農村養老保障是以家庭養老為支柱的，其存在的基礎主要表現在農村的經濟和社會兩個層面上：經濟基礎主要表現在農村的經濟發展水平還普遍較低；農村老年人的經濟來源主要是靠子女供養；農業經濟和自給自足自然經濟形式的農村生產方式，使農村老年人活到老干到老；農村社會福利差，醫療水平不高等。而社會基礎則主要反映在城鄉二元社會結構方面，造成了我市養老保障制度的城鄉差別；家庭在提供生活照顧和精神慰藉方面具有無法的替代性；傳統文化中家庭養老是美德；法律對家庭養老提供了保障等。

然而，隨著社會的發展和計劃生育政策的實行，導致了農村傳統的家庭養老觀念的變化，使越來越多的農民對以自我保障為主的新型保障方式有了更大的認同感，他們希望老年人擁有經濟自主權和養老的自主權。因此，建立農村社會養老保險制度順應了廣大農民思想觀念的轉變，改善了農村家庭關系，促進了農村精神文明建設，有利于維護農村社會的穩定，為在農村全面實現小康社會掃清了思想障礙。

3、建立健全農村社會養老保險制度，體現了我們黨始終代表我市最廣大人民的根本利益。我市是一個農業大國，農業人口達8.69億，按照60歲以上人口占我市總人口7%的比例推算，農村60歲以上人口大約在6083萬，其絕對數是城鎮老年人口的兩倍。由此可見，建立健全農村社會養老保險制度，關系到廣大農民的切身利益，關系到我市改革開放和現代化建設全局的大問題。

黨中央、國務院十分重視農村養老保險工作，把農村經濟體制改革和農村社會保障工作放在頭等重要的大事來抓，從而得到了全市人民的歡迎和支持，同時也代表了占我市人口絕大數農民的根本利益，為廣大農民辦了一件好事和實事。

農村社會養老保險制度建設的必然選擇

目前，在我市農村老年人的主要生活來源是依靠家庭贍養和土地收入。在農村經濟體制改革和農業經濟結構調整及實行計劃生育政策后，這兩種養老保障方式，不論是在保障能力和保障的可靠性上，都發生了深刻變化。

1、在家庭贍養方式方面，首先是家庭結構發生了變化，實行計劃生育政策后，在我市農村的許多地方一對夫婦要供養4個老人，不論是目前的家庭收入，還是用于贍養老人的精力和時間，都難以滿足老年人的要求。其次，是目前家庭逐漸趨向小型化、核心化，能夠負擔老人的能力都普遍的降低了。家庭人口和勞動力的減少，就意味著家庭收入的減少。再次，是隨著社會的進步和經濟的繁榮，青年人價值觀念的變化和老年人獨立意識的增強，都使老年人不愿依附子女來養活自己。這些因素綜合作用的結果，便出現了農村家庭養老功能的弱化趨勢。

2、在土地保障方式方面，農村實行土地家庭承包責任制后，土地既是農民的生產資料，也是廣大農民的生活資料。根據土地政策規定，承包的土地在農民去世前一直擁有土地的使用權，可以依靠土地收入解決一部分老年人的生活來源。但是，隨著近年來農業生產資料價格的不斷上漲，土地的投入與產出比率不斷下降，再加上人均耕地面積正在逐漸減少，從而形不成生產規模效應，使得農民種地不僅不能維護其生活的來源，不少地方甚至出現了虧損。還有許多地區土地的轉租和轉包困難也很多，農民年老喪失勞動能力后，想依靠土收入養老，其風險也很大。因此，單以土地保障方式來解決農村養老問題，也存在著許多的問題和一定的難度。

通過上述分析可看出，僅僅依靠傳統的家庭贍養和土地保障都不能為農村養老提供一種穩定、適中的基本生活來源。因而，必須從我市農村的實際情況出發，在借鑒城鎮社會保險成功經驗的基礎上，積極探索一條具有我市特色的我市農村社會養老保險的新方式，是解決我市農村社會養老問題的必然要求。經過近幾年的實踐和探索，在有條件的地方建立了農村社會養老保險制度，采取儲備積累的方式，為農民建立個人帳戶，以個人交費為主，集體交費為輔，國家予以政策扶持，將個人和集體繳納的保險費記入個 5 人名下，為個人所有。養老金領取標準取決于個人交費的多少、積累時間的長短和基金收益。這種模式的選擇適應了我市社會主義初級階段二元經濟的特殊國情，體現了農民自我保障為主，互助互濟為輔，不給國家背包袱的原則。但是，僅僅依靠儲備積累的方式來徹底解決農村社會養老保險問題，也有一定程度的不足和困難。這就是我市農村在整體上仍然處于農民收入還不高的狀況，能夠用于儲備積累的資金很有限，積累額不高就很難保證老年時的基本生活費。

綜上所述，我們認為在現階段，單純依靠哪一種方式來解決農村社會養老都有一定的困難，只有將各自的有利因素加一整合，把家庭養老、土地保障和儲備積累保險方式結合起來，才能為農民的養老建立一道比較可靠的養老屏障，才是徹底解決農村社會養老的現實選擇。

在家庭養老、土地保障和社會保險三種養老方式中，除繼續發揮農村家庭養老和土地保障這兩種關系方式功能外，還要運用社會保險為農民提供一種新的養老方式，并通過制度創新，來探索一條有我市特色的農村社會養老保險的新途徑。

1、必須建立與農村養老保險籌資模式相應的管理體制和運行機制。我市農村養老保險選擇“個人帳戶儲備積累”的模式，適應了我市農村實際情況和養老保險改革的發展趨勢，但沒有建立起與之相適應的管理體制和運營機制，存在著政事一體，監督經辦不分的現象。一方面政府對農村養老保險基金管理運營缺乏有效的監督，挪用基金的現象時有發生，違規運營得不到及時制止，從而造成基金的流失；另一方面經辦機構不是獨立的金融企業法人，不能作為市場主體去運營基金，使基金得不到保值增值?？梢哉f基金的管理和運營是農村養老保險制度的核心，基金能否保值增值，決定了農村養老保險制度能否長期存在的大事。因此，農村養老保險整頓規范的重點就在于此，更是這項制度改革創新的突破口。

以新疆呼圖壁縣農村養老保險基金委托銀行貸款為例，該縣農村社會養老保險事業管理辦公室根據國家民政部關于“對農村社保基金,要按照有關規定嚴格管理使用，在確保保值增值，保證支付的前提下，用于地方經濟建設”的規定，將所管理的1300多萬元農?；?，以銀行委托貸款的方式，用農村社會養老保險證作質押，將農保基金貸給農民發展生產，截止到2001年底，保費滾動增長1851萬元，增值531萬元。同年，經縣人民政府批準，再次將這筆基金貸給具有政策性或預算外收費的投資項目，使該縣農?；鹪谠谢A上，再次滾動增長631.8萬元，不但確保了基金的保值增值，而且使這筆資金為該縣經濟的發展起到了應有的作用，有力地支援了地方的經濟建設。

2、“政府定政策，市場化運營”是農村養老保險事業健康發展的必由之路。在有條件的地區逐步建立農村養老保險制度，是我市社會保障體系建設的重要組成部分，是國家的一項長期的社會政策和政府實施的一項農民養老計劃。社會救助是農村第一層次的社會保障，而養老保險則是農村第二層次社會保障。農村養老保險家庭養老和土地保障相結合，共同達到保障農村老年人基本生活的目的。經過一定時間的實踐和經驗總結，走“政府定政策、市場化運營”的路子，是符合社會主義市場經濟基本要求的，是符合我市現階段農村社會養老實際的。

“政府定政策”，就是強調農村社會養老保險工作是政府的一項基本職能，要將農村社會養老保險納入整個社會保障體系建設中統籌考慮，根據國家社會經濟發展規劃，制定農村社會養老保險發展規劃并指導實施；審查經辦機構資格，監督經辦機構落實農村社會養老保險的各項政策；開展調查研究，總結經驗，完善農村社會養老保險制度和各項政策；根據有關法規和政策，維護農民的合法權益和農村社會的穩定。

3、實行“市場化運營”。農村社會養老保險實行市場化運營，就是由符合規定的市場法人，按照有關法規和政策，專門組建政策性的農村社會養老保險公司，經辦農村社會養老保險業務，國家給于政策扶持和優惠政策，保險公司根據國家有關法律、法規及相關政策，積極開拓市場，提供優質服務，引導農民投保。可以斷言，農村社會養老保險實行市場化運作，將會充分發揮政府和市場的兩個積極性，比單靠政府大包大攬，責任會更為明確，其效益也會更好，農村社會養老保險一定能夠走出一條新路來。

農村社會養老保險制度的建立和運作，在起始階段將會受到各種因素的制約，其中既有經濟因素，又有非經濟因素。政府在建立農村社會養老保險制度的時候，應當綜合考慮各方面的因素及國家的利益和農民家庭的經濟承受能力，又要考慮非經濟因素在作用以及可能帶來的社會風險。重視農村社會養老保險制度在建立過程中各種因素的相互影響，有利于我們楊長避短，因勢利導, 逐步建立起適合我市國情的，具 6 有我市特色的農村社會養老保險制度。

四、完善社會保障體系的主要對策建議

（五）要大力發展各種類型的社區保障。目前，我省各地的社區工作還很薄弱，社區就業和社會保障工作還沒有完全啟動。我們應很好的把社區保障與傳統的政府部門保障有機地緊密結合起來。社區保障，是由各種社區組織在其管轄隸屬范圍，自行舉辦自行管理的各類保障事業。從事社區保障的社區組織，可以是某一級鄉、縣、城鎮或地區的政權組織，也可以是由該政權機構所指定的某些半官方的以至完全民間性質的社團。如重點開發家政服務、托幼托老、家庭護理、配送快遞、修理維修、社區保潔、保安、保綠等社區保障服務，使其擔當起社會保障制度改革與創新的組織者的重要角色。

（六）農村的社會保障要有區別于城鎮的政策又要與城鎮相銜接。要堅持政府組織引導，農民自愿的原則，使社會保障在農村有廣泛的群眾基礎。在經濟較發達地區的農牧區，應加速推行社會保障制度，提高集體補助的標準；在貧困地區，應將一部分扶貧資金轉為社會保障資金，要將政府補助的政策明白告訴群眾，以吸引更多的群眾參保。農村社會保障的對象范圍應逐步擴大，從城鄉結合部向廣大鄉村推進；在人員范圍方面，應從有穩定收入的鄉鎮企業職工、鄉鎮聘用的各種行政、技術人員、已經富裕起來的農牧民向全體農牧民推進，從無子女的家庭、獨生子女的家庭、有女無子的家庭向其他家庭推進，對無子女家庭和獨生子女家庭應給予特別優惠，以改變農民“養兒防老”的傳統習俗，配合計劃生育政策的貫徹落實。要堅持個人帳戶、資金儲蓄積累的模式。個人帳戶資金所有權歸個人所有。這樣既可避免國家承擔巨額的“歷史欠帳”，也符合農牧民害怕“一平二調”的心理，基金管理透明度較好，易于推廣。要堅持低標準起步，然后隨著農村經濟的發展和農牧民負擔能力的提高而逐步提高。

社會保障體系建設任重而道遠，在我省各地經濟發展不平衡，政府財力緊張的情況下，應積極在制度建設的創新上有所作為，以好的制度，完善的措施，彌補硬件的不足。推進社會保障上水平，將是一項長期而艱巨的任務，各級政府只要將其作為為民辦實事的工作一抓到底，就一定會探索出新途徑、拿出新辦法，收到新成果。地域遼闊，農業人口眾多，農村人身保險市場存在巨大的發展潛力。但要把這種潛力轉化為現實，還需要切實可行的努力。

一、目前的實踐情況

在國家的積極推動的推力作用和農村養老形勢日益嚴峻的壓力作用下，目前許多地方都恢復了農村社會養老保險制度，并且突破了原有的制度框架，走出一條有地方特色的農村社會養老保險之路。

其一，呂梁模式——三方分擔的個人帳戶+待遇調整。其二，北京模式——三方分擔的個人帳戶+待遇調整+制度對接。其三，無錫模式——社會統籌+個人帳戶。小結：首先，如果對山西呂梁、北京、江蘇無錫三地農村社會養老保險制度與原有制度（以民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》為基礎建立）的縱向比較，可以發現，各地新型農村社會養老保險制度已經基本上脫離了原有制度的限制和束縛，并開始積極走出一條與各地農村經濟和社會發展相適應的農村社會養老保險道路。制度創新的最明顯之處在于切實落實了政府的責任，實現了三方負擔。這樣就增強了制度的吸引力和可操作性。

其次，通過制度的橫向比較則可以看出，各地的新型試點除了存在一般的共性外，又存在著很大的差異性和地方的特性。如在資金籌集方式上，呂梁、北京都是單純的個人帳戶式，無錫則是社會統籌與個人帳戶相結合式，類似于城鎮社會養老保險。在對一些特殊人群的優惠政策上，呂梁市規定：獨生子女戶、雙女結扎戶農業戶口的一方或雙方、被征用而失去土地的農民，其一次性社會養老保險補貼費用由縣市政府、村(居委會)集體、個人共同籌集。北京市則對農村義務兵、獨生子女父母和有困難的殘疾人保險費適當提高補助標準。另外在城鄉制度對接上，北京和無錫都對作了相關規定，呂梁卻沒有明確的制度安排。

最后，基于各地發展的不平衡，當前我市農村社會養老保險制度沒有統一的模式。一般而言，可以認為：呂梁、北京、無錫三地農村社會養老模式分別代表了農村新型社會養老保險制度的低級階段，中級階段和高級階段。由于人口結構、經濟發展水平的巨大差距，使得各地在建立農村社會養老保險制度時只能因地制宜，因時制宜，選擇恰當的模式逐步推廣和完善。

建構社會化的養老保險制度，使其發揮應有的分解養老風險的作用，是我市應對人口老齡化問題的必 7 然選擇，這對城市是這樣，對有9億多農民的農村社會而言更是這樣。因此那種認為可以完全依托家庭載體來解決養老而忽視社會養老保險的必要性、重要性和緊迫性的觀點是站不住腳的。當然，也不能走向另外一個極端，排斥家庭養老和商業保險的作用，或者無視自身經濟條件，一哄而上。

1.實施策略

要在剛剛實現人均GDP達1000美元的我市實行農村社會養老保險，必然面臨很多挑戰和困難，因此只能是不斷摸索完善，分步分類進行，并逐步推進和普及，從而最終在全市建立起城鄉對接的社會養老保險制度。

因此，農村社會養老保險實施策略的關鍵是要分類分步分期實施?，F階段我市農民內部分化程度高（有純農民，鄉鎮企業工人，進城務工人群等）會給農民社會養老保險帶來許多復雜的因素，先嘗試把鄉鎮企業工人、部分進城的農民工先納入城鎮社會養老保險體系中。

具體來說，我市農村社會養老保險制度建設可以分為近期和中長期目標。近期目標就是要按照分類原則，按不同的經濟發展水平，按不同的群體逐步推進，逐步擴大覆蓋面。從區域類別實施策略上看，東部地區及中西部部分發達地區可率先建立農村社會養老保險制度，然后在全市推進，同時中央加大對貧困地區的財政傾斜力度，城市加大對農村的支援力度。從群體類別實施策略上看，可以把失地農民、鄉鎮企業工人、部分有穩定工作并在城市有穩定住所的農民工可以嘗試納入城鎮社會養老保險體系，對那些流動性大且無固定職業和住所的農民工則在條件適宜時統一納入專門的農村社會養老保險體系。農村社會養老保險制度建設的中長期目標則是要在建立農村社會養老保險的基礎上，不斷完善制度，最終實現城鄉對接。

2.模式選擇

在建立養老保險制度的過程中，必然涉及到模式的選擇問題。在前面分析試點區的新型制度設計時，介紹了呂梁、北京、無錫三地農村社會養老的典型模式，指出了它們分別代表了農村新型社會養老保險制度建設的低級階段，中級階段和高級階段。呂梁模式（個人、集體、政府三方籌資建立個人帳戶，儲蓄積累與養老保險待遇調整機制相結合）可以作為那些建立農村社會養老保險條件已經具備、但經濟還不是很發達的地區的初步制度安排選擇。這種模式在突破原有制度束縛的基礎上，明確了政府的責任。對于經濟較發達的地區，則可以借鑒北京模式（以個人帳戶為主，采取積累式的養老保險制度，政府給以補貼并確立待遇調整機制，并加強了城鄉制度對接）。這種模式在政府補貼的基礎上，加大了對農村義務兵、獨生子女父母和有困難的殘疾人等特殊人群的扶持力度，并加強了農轉非人員、農民工等養老保險與城鎮養老保險的制度銜接?？梢哉f是當前農村社會養老保險制度建設的比較理想的模式選擇。我市社會養老保險最終是要在城鄉統籌建立并發展的基礎上實現城鄉一體，于是，無錫模式（社會統籌與個人帳戶相結合）將是我市實現城鄉對接的最終模式。無錫模式與單純的個人帳戶模式相比，可以說是真正社會化的養老保險模式，有利于資金的調劑使用和風險的分化分擔。當然，上述三種模式是與各地自身的實際相結合起來的，而且本身也有待完善的地方。因此，在具體的模式選擇上，各地應該結合自身的經濟和社會條件來確定一條模式。

3.制度框架構想

就當前我市大部分地區而言，還不具備建立社會統籌與個人帳戶相結合的農村社會養老保險條件，因此只能是依托積累式的個人帳戶來進行制度設計。具體而言：

第一，參保條件。男16周歲至59周歲、女16周歲至54周歲的非城鎮戶口都可以參保。（在具體實施步驟上，可以先從失地農民和部進城農民工、鄉鎮企業工人抓起，有條件的地方將其納入城鎮社會養老保險制度；再逐步擴大覆蓋面，將剩余農民納入農村社會養老保險制度。）

第二，參保方式。由政府組織引導，農民自愿參加，個人、集體、政府三方籌資建立個人帳戶，儲蓄積累與養老保險待遇調整機制相結合的養老保險制度。在戶口遷移的情況下可以退?；蜣D保。

第三，籌資方式。個人繳費、集體補助、政府補貼相結合。市財政局按照市與區縣分稅制財政管理體制，安排專項資金對參加農村社會養老保險的農民實行補貼，并適當加大對山區區縣的補貼力度。在制度剛建立時，可把個人的月繳費標準分為多個檔次。農民任選一檔，可以選擇按月繳納，也可按季、按年或半年繳納。繳費全部進入個人帳戶，帳戶基金實行完全積累。所在經濟組織和區（縣）、市政府按繳費額的 8 一定比例進行補貼。個人帳戶資金由個人繳費、集體補助、政府補貼和利息等組成。制度實施時已年滿60周歲、女已年滿55周歲的老年人口，實行社會福利辦法，由市政府按月發放老年津貼，個人無需參保、繳費。適當提高對獨生子女戶、雙女結扎戶農業戶口的一方或雙方、農村義務兵和有困難的殘疾人等的保險費補助標準。

第三，保險待遇。參保人員男年滿60周歲，女年滿55周歲，最低繳費年限15年，享受按月領取養老金待遇。養老金標準根據個人帳戶積累總額和平均預期壽命確定并根據物價、經濟發展情況、基金運營情況等作相應的調整（待遇調整金來源于專項財政，或來源于政府的土地轉讓收入）。對申請享受最低生活保障待遇的農民和被征地農民，發放的老年津貼和養老金作為豁免額，不計入家庭收入。繳費不足15年的，一次性發放個人繳費部分。

第四，保險管理。勞動和社會保障機構作為農村社會養老保險管理機構，要明確職能、編制和人員。其工作所需經費從財政中列支，不得從基金中提取。健全規章，加強財會、檔案、業務的管理，并建立市、縣（區）、鄉鎮、村4級農村社會養老保險信息網絡，確保信息的暢通無阻。

第五，基金保值增值。農村社會養老保險要能有效應對人口老年化，必須解決好基金的保值增值問題。省、地、縣三級按一定比例（２：３：５）的比例管理并負責保值增值，地、縣兩級不能達到規定的增值要求的，應當將其管理的保險費上交到省級管理，以確保其保值增值。市(縣)、區成立農民基本養老保險監督委員會，對農民基本養老保險政策執行情況和基金使用、管理、運營情況進行監督。在確?；鸢踩那疤嵯?，積極探索基金保值增值的新途徑。增值部分并入農民基本養老保險基金。

第六，制度銜接。參加農保的人員因職業變動納入城保范圍時，應轉入城保，終止農保關系，個人戶隨同轉移，農保歷年繳費基數除以對應年度城保繳費基準數，折算為城保繳費年限——農保與城保的轉換。參加城保的人員因職業變動從事農業生產的，可保留城保關系并繼續繳費；或者經本人申請、戶籍所在地村、鎮同意并經當地社會保險經辦機構批準后，可轉為參加農保，終止城保關系?！潜Ｅc農保的轉換。實行城鎮保障安置和就業安置的失地人員，終止農保關系，個人帳戶隨同轉移——農保與地保的轉換?？傊挥欣眄樃鞣N制度對接關系，才能為農村社會養老保險帶來通暢的發展渠道。

農村保險市場大有可為

從現有農業保險試點情況看，農村、農民和農業確實很需要保險。在建設社會主義新農村發展戰略中，保險業應有所作為，甚至是大有作為。但由于種種原因，我市農村保險市場發育程度很低。如何采取切實措施，促進農村保險市場發展，發揮保險在社會主義新農村建設中的積極作用，成為擺在我市保險業面前的一個重大戰略問題。

盡快建立農民工社保體系

據有關部門統計，全市每天因事故造成死傷的人員當中，80％以上為農民工。近年來，連續發生大規模礦難，遇難者中有不少是農民工。前些年，因缺乏勞動保護，有些地方出現了嚴重的農民工傷亡事故。農民工長期游離于社會保障之外的現象，現已引起了全社會的關注。出席“兩會”的代表委員呼吁，構筑農民工社會保障體系，讓農民工和城鎮其他職工一樣參加醫保社保，需要政府責任到位。[全文]

農村保險業期待破題

要開發真正適合農民需求的保險產品。目前各公司產品開發權集中在總公司，而各總公司對農村人身險市場實際情況了解不足，導致城鄉產品種類和政策無差異。建議加大支持農村人身保險產品創新的力度，填補農民的保險保障空白。[全文] 其次，要努力進行市場和產品細分，滿足不同收入層次、不同地域農民的保險保障需求。在設計開發農村保險產品的時候，要切實考慮不同層次人群的保險需求和可承受能力，開發出針對不同收入層次農民的多樣化保險產品。[全文] 再次，要合理制訂農村人身保險產品價格，為農民提供的人身適合購買的保險產品。我市大部分農村地區的可支配收入較低，在這種情況下，為了擴大這些地區保險保障的范圍，應當提供保費低廉、保障適度的保險產品。[全文] 大力推進條款通俗化工作，方便農民理解人身保險產品。

三、一、正確認識農村養老保險的必要性

（一）、建立農村養老社會保險制度是農民享有國民待遇的具體體現

社會保險權是我市《憲法》和《勞動法》賦予勞動者的一項基本權利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機會或遇到其他災害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得物質幫助的權利。農民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風險以及失業、年老、傷殘、疾病等經濟風險，為了防范這些風險的發生，理應合法享有與城鎮職工同等的社會保險權利，是農民享有國民待遇的具體體現。

（二）、家庭聯產承包責任制需要建立農村養老社會保險制度

我市農村改革首先是推行聯產承包責任制，形成以一家一戶分散經營的農業生產基本格局，使原依附于集體經濟的社會保障逐漸趨于瓦解，農村勞動者的保障基本上由農民家庭承擔。這種以家庭為主的保障在農村體制改革過程中，存在著自身難以克服的問題，需要建立農村養老社會保險。

1、市場競爭導致農民的經營風險加大。農村企業和第三產業的迅速發展，導致農村耕地面積逐年減少，一部分農民擺脫了土地的束縛而成為工業化所必需的勞動者，他們因年老而退出勞動領域時不可能從土地上獲取養老生活保障。加上我市農民家庭經濟基礎非常薄弱，1998年全市農民人均家庭純收入只有2161.98元，一旦遇到風險，個人和家庭都難以抵御。單一的農業向多元復合型產業發展所呈現的現代市場經濟模式，決定了它的風險大于自然經濟。農村經濟的改革，把農民卷入市場競爭，他們同樣會遭受到市場經濟優勝劣汰的風險。

在市場經濟給生產者帶來效率的同時，貧富兩極分化現象也越來越嚴重，城鄉居民消費水平差距越來越大，農民收入分配的基尼系數正在擴大，農民相對生活水平已經降低，因此，在原有集體經濟賴以維系的社會養老保障的物質基礎瓦解之際，必須重新考慮農村的養老保障，重新構建農村市場經濟條件下的養老保險制度。

2、家庭養老將進一步強化農民“養兒防老”的傳統觀念，不利于農村生育觀念的轉變。農村由家庭成員提供養老，導致農民很難接受低生育率，特別是

我市大部分地區男婚女嫁婚俗，使農民一定要生男孩，即使在政府強有力的干預下勉強接受了，也很難長期保持低生育率，況且，僅靠政府采取強有力的干預政策，容易引起矛盾，不利于社會安定。從國際經驗來看，在經濟發展水平相對較低的亞洲、非洲和拉丁美洲等國家，大部分國家農村老人由于得不到社會養老保險，他們把生育小孩作為年老時經濟和生活保障的重要來源，生育率較高；相反，在墨西哥人們提供養老社會保險，生育率較低。因而，要解決我市生育率偏高的途徑不是采取強有力的政策，而在于配套政策，而這一配套政策的關鍵是建立我市農村的養老社會保險制度，解決農民的養老后顧之憂，逐步破除傳統的養兒防老的觀念，轉變農民生育觀念。

3、人口老齡化進程加速迫切需要農村養老保險。老齡化是指老年人口占總人口的比重不斷上升的過程。老齡化進程的快慢取決于生育率的下降和人口平均壽命提高的速度。我市在70年代初開始的計劃生育，取得了巨大的效果，成為世界上生育率下降最快的國家，與此同時，我市人民的生活水平及醫療水平的提高，人口平均壽命從1949年的35歲上升到現在的70歲，我市即將步入老年化國家的行列。老年化的直接后果之一就是養老的需求加大，特別是在廣大的農村，由于計劃生育政策，農村獨生子女戶在大幅度的增加，“四、二、一”的家庭結構正在形成，導致農村家庭養老越來越困難，養老的負擔越來越重，迫切需要建立農村養老保險制度。

（三）、建立農村養老社會保險制度是促進社會持續發展的客觀要求

1、建立農村養老社會保險制度是提高農村經濟發展水平的重要條件之一。農村經濟要發展有兩個基本前提，一是要有穩定資金投入，二是要有一定技術的勞動力。如果沒有可靠的農村養老社會保險幫助他們抵御年老的風險，免除他們的后顧之憂，農民就會將其收入儲蓄起來，用來養老需要，不愿意投入到生產過程中,使農業后勁不足，根據有關資料表明，農村居民購置生產性固定資產支出占家庭總支出的比重很低 10（見表一）； 一部分有一技之長、有一定文化素質的農村勞動力流向城市，同時，城鄉社會保障巨大差異必然會阻礙人才的合理流動，使得農村經濟在吸引人才方面處于不利地位。

表一 1985-1998年農村居民人均生產性固定資產支出占人均總支出情況表（單位：元）

資料來源于：《我市統計摘要.1999》，我市統計出版社

2、建立農村養老社會保險制度是促進農業規模經營的前提。70年代后期的農村改革，從改革人民公社體制入手，在農業中普遍實行以家庭聯產承包責任制為主的生產責任制，使農村社會經濟面貌發生了巨大變化，但是，這種以小生產為基礎的經營方式，使生產商品化水平較低，不可避免地與以社會化為基礎的市場經濟相矛盾，限制了農村經濟的商品化、市場化、現代化水平。農村經濟的發展，迫切要求發展適度規模經營，發展集體經濟。這就需要兩個基本前提，一是農業勞動力能夠穩定地進入非農業，使農民家庭收入主要來自于非農業，二是農民要有可靠的社會保障能夠幫助他們抵御經濟風險，免除他們的后顧之憂，然而，盡管農民在非農產業得到的收入、進城務工收入在農民家庭收入中占60%以上，但是農民寧愿用家庭輔助勞動力粗放經營，甚至拋荒，也不愿意放棄土地的承包權，究其原因是因為農村社會保障制度不健全，保留土地可以作為抵御未來風險最基本、最可靠的保障。因而，農村社會保障制度不健全，農業規模經營就難以實現，農業現代化就不可能成為現實。

二、建立農村養老保險制度必須解決的幾個問題

（一）、農村養老保險基金的來源問題

我市農村養老保險的核心問題是養老保險基金的來源問題，它制約著農村養老社會保險的發展。如何來籌集農村養老社會保險基金，應從以下幾個方面來解決。

1、解決農村家庭養老到社會養老體制轉換成本負擔問題

我市城市職工養老保障由原來的現收現付制向部分積累制轉換，造成一筆巨額空帳，即所謂的養老金隱性負債。理論界認為可以通過以下途徑來補充，一是提高在職職工養老金繳費率水平，二是分割、出售部分國有資產補充養老金，如果采用第一種方式，必然造成在職職工一方面要為自己將來的養老進行儲蓄，另一方面又要負擔已退休職工的養老金，養老體制轉換成本全部由在職職工承擔，顯然，這是不公平的，也不合理，這部分已退休職工曾經為我市經濟建設作出很大的貢獻，其勞動成果的大部分轉化為國有資產，因而大多數學者主張通過出售部分國有資產來解決養老金的空缺問題。然而，農村養老保障由家庭養老向社會養老變遷過程中所面臨的類似問題如何解決，已經退出農業勞動領域的農民養老問題如何解決，依照城市社會養老保障體制改革的思路，我們建議農村養老保障體制轉換成本通過以下途徑來解決：

（1）、出售或出租集體資產，將其收入補貼給投保者。由于農村經濟為集體經濟，上一代人的勞動成果部分積累為集體資產，因而可以考慮將集體資產出售或出租，并把收入補充到參加養老統籌的個人帳戶上，不參加者不補貼。

（2）、用政府的財政收入彌補。農產品與工業品價格長期的剪刀差，導致農村很大一部分經濟利益流入城市，為國家工業原始積累作出了巨大的貢獻，據有關資料表明，從建國初期到90年代初的40年內，通過農產品的剪刀差從農業凈流出收益17000億元，而目前農民收入不景氣，政府應該從財政收入中撥付一部分來彌補農村養老社會保障基金的不足?？紤]到國家財政收入的承受能力，可以通過發行國家認可的養老債券，由受補貼者持有，國家承諾在一定時間內分期償還，這樣可以緩解財政的壓力；也可以考慮調整各級財政支出的結構來解決這個問題。

（3）、農民應同等享有出售部分國有資產的收入。從建國初期到90年代初的40年內，通過農產品剪刀差從農業凈流出的收益17000億元，主要用于當時的城市工業的原始積累，現在出售部分國有資產來解決社會保障基金不足，農民應同等享有；其次，從國有資產的所有權來看，作為社會成員的一部分--農民也應該享有。

2、堅持農民個人、集體、國家三方籌資的原則。

農村養老社會保險過程中，農民個人、集體、國家三方籌資的原則必須堅持，這是社會保險的一個基本原則。將“不給國家財政背包袱”作為農村開展社會養老保險的基本出發點，在理論上是站不住腳的?！稗r村養老以家庭保險為主”，在繳費問題上強調“農民個人是養老保險承擔的主體”，國家在經費上不予投入，相反，國家在城市養老社會保險方面的投入比較大，人為造成農民與城市職工的不平等，農民與城市職工一樣在為國家財政作貢獻，為社會創造價值，國家同樣應給予一定的返還；如果完全依靠農民個人繳費，國家財政不予投入，農村養老金以自收自支方式推行，這不是社會保險，而是個人儲蓄。

理論界認為，由于農民無固定的收入，農民養老金的繳納較困難，但我們認為由于農村經濟的發展，農民收入水平不斷得到提高，農民養老金的繳納完全可以與城市職工按照月工資一定比例繳納相區別，可以根據該地區農民上年人均收入按一定的比例繳納養老金，當然，這個比例的確定要考慮農民的承受能力，可以按照年收入的5%繳納（見表二），按照1998年人均繳納養老金150.92元計算，假設每人投保期限為25-60歲，收益期為10年，養老金發放參照當前城市個人帳戶部分的發放方法，那么農民退出勞動領域后人均每月可以取得35-42.5元左右的養老金（參照表三）。

表二 1985-1998年農民人均年收支及養老金繳費對照表（單位：元）

項 目 1985年 1990年 1995年 1997年 1998年

人均年收入 547.31 990.38 2337.87 2999.21 3018.48

人均年支出 485.51 903.47 2138.33 2536.79 2457.17

人均年結余 61.8 86.91 199.54 462.42 561.31

人均養老金

年繳費額

27.37 49.52 116.89 149.96 150.92

資料來源于：《我市統計摘要.1999》，我市統計出版社

表三 不同繳費水平下能領取的養老金數（單位：元）

每月繳費額

4810 1

520 40

每年繳費額

180 240 480 600

每月領取養老金 7 14

42.5 70 140 175

集體對農民養老保險費的補助是農村養老保險基金的重要來源。事實上，集體補助農民養老保險費的構想在許多地區很難到帳，這是因為農業收入是按照黨在農村經濟政策規定收取農民人均年收入的5%以內的兩金一費外（公積金、公益金、農業管理費），集體不再提留經費；而農村集體積累基金主要來源于鄉鎮、村辦企業的創收，由于目前經濟不景氣，一些地方的鄉鎮、村企業經濟效益不理想，難以拿出專款來補充農民養老保險金，導致農民養老金的不足。我們認為，一方面要積極尋找鄉鎮、村企業新的經濟增長點，加快開發多種經營，以增收彌補集體養老保險基金的缺口；另一方面，可以借助正在開展的農村稅費改革的東風，農村在取消鄉統籌費、取消屠宰稅、取消農村教育集資等專門面向農民的行政事業性收費和政府性基金、集資，調整農業稅政策后，農民的負擔有所減輕，不妨可以考慮直接采用農業稅附加、農業特產稅附加方式提留集體補充養老基金，作為農村養老保險基金公共基金，用于農村養老保險的互助基金，附加比例可以按照各地區經濟發展水平確定，這與加重農民負擔是不同的概念，只要與農民講清政策與道理，農民會理解和認可的。

國家財政是農村養老社會保險最后承擔者。一方面在國家財政許可的情況下，應該投入資金作為農村養老保險基金的補充；另一方面，國家在政策上應該給予農村養老保險充分保護和優惠；最后，在農村養老社會保險基金出現收不抵支的情況下，國家應該作為最后的承擔者保障投保者的利益。

第二篇：加快建設農村社會保障體系的改革建議(精)

加快建設農村社會保障體系的 改革建議 ○單大圣

黨的十六屆六中全會明確提出，到2020年要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系；黨的十七大強調要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系；黨的十七屆三中全會更是將健全農村社會保障體系作為形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要抓手。目前，加快建立健全農村社會保障體系具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰，制度建設的任務較為艱巨。為此，本文提出如下政策建議。

（一）進一步明確政府在農村社會保障體系建設中的主導作用

隨著科學發展觀和以人為本的執政理念不斷深入人心，社會各方面已經充分認識到了農村社會保障制度建設的重要性，但在實踐中，一些地方政府和主管部門長期以來存在一種思維定式，即將農村社會保障事業定位為集體福利，中央和地方財政極少投入并且過多強調村級集體經濟為主。因此，農村社會保障制度很難起步并持續運行。

政府的支持是任何類型的社會保障制度能夠正常運行的基本 2009年第7期《宏觀經濟管理》

條件，對農村社會保障制度來說尤其如此。政府在農村社會保障體系建設中應發揮主導作用。

首先，要逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，探索建立穩定可靠、合理增長的籌資機制。新型農村社會養老保險意見雖然還沒出臺，但也應當明確各級政府財政投入責任，一些地方探索用財政為農村地區所有老人提供等額養老金的做法就是一種有益的嘗試。

其次，體現在管理上。農村的保障對象規模龐大，居住分散，管理難度可能還要大于城鎮，管理成本是一筆不小的開支，需要對管理機構和管理能力建設統籌規劃。目前，新農合和農村低保制度的快速推進與經辦機構管理能力相對滯后的矛盾比較突出，已經影響了制度的良性運行。如果說政府在農村社會保障方面已經承擔了一定的籌資責任，那么，還應高度重視并認真解決農村社保管理機構的機構、人員、經費等問題，盡快將人員和工作經費應列入同級財政預算。同時，要建立一支高素質的管理隊

伍，尤其要加大人員培訓力度。要加強信息化建設，建立覆蓋城鄉的社會保障管理信息系統，為統籌城鄉社會保障制度建設提供技術支撐。此外，政府還應建立農村社會保障監管機制，對農村社會保障事務實施監管。

（二）堅持整體推進、重點突破、分類指導的方針

建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是構建和諧社會的九大目標之一，是包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業在內的系統工程，各方面的制度建設需要整體推進。農村社會保障體系的完善不可能一蹴而就，要突出重點。近期，社會保障制度建設的重點是農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度以及新型農村社會養老保險制度，當務之急是要抓緊出臺新型農村社會養老保險意見。近期，社會保障制度覆蓋的重點人群主要是五保戶、孤寡老人、“三無”人員、殘疾人，在各項社會保障制度實施上，要盡可能向這部分人群傾斜。要明確農村社會保障發展需要重點支持的地區。加大中央財政

轉移支付力度，優先投向中西部地區和民族地區，特別是偏遠山區、貧困地區、革命老區、資源枯竭地區、自然條件惡劣地區、少數民族縣。

從建立統一的勞動力市場要求出發，社會保障制度應盡可能的統一，這也是農村社會保障制度建設的目標之一。由于各種因素的制約，我國在不同地區之間要搞模式上的“一刀切”是不可行的，只能結合各地實際采取分類指導原則，因地制宜地運行具體制度模式。分類指導的另一個考慮，是能夠激發地方政府創新的積極性。

（三）整合農村各項社會救助政策，構建以最低生活保障為核心的農村救助體系 2007年開始實施的農村最低生活保障制度發展較快，截至2008年第二季度，全國農村最低生活保障人數約占全國鄉村人口的5.1%，從覆蓋面上說已經比較高了。但農村低保標準偏低，還有大量的絕對貧困人口尚未被納入到當地的低保制度，主要原因是籌資水平較低，籌資機制不健全。建議中央政府進一步加大對農村低保轉移支付力度，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難縣市。鑒于國外經驗和我國城市低保制度的實踐，為確保農村低保制度的順利實施，農村低保資金的籌措應以省級以上財政為主，市縣財政配套為輔，省以上財政投入以不低于資金總量的80%為宜。同時，對各級財政特別是省以上財政的投入比例、方式及條件應予以制度化。農村低保實際操作中比較集中的問題是目標瞄40準，建議在繼續完善家庭收入和群健全，新農合的保障能力還比較低眾評議結合的辦法瞄準目標人群（2006年農民大病費用的平均補外，積極探索建立縣級農村貧困地償比不足30%）。從長期看，新農合區圖，精確認定各涉農縣（市、區、的籌資標準要隨著地方經濟發展旗）的貧困發生率。從長期看，應加和農民收入增加而不斷提高，但這強對農村居民收入核查工作，建議種提高不能過多依靠政府規定，應組建獨立于低保工作機構之外的當建立與經濟增長和農民收入增農村居民家計調查中心，作為專責長幅度相一致的穩定的籌資機制。調查農村居民家庭經濟狀況的機同時，建議有條件的地方探索按照構。農戶的經濟能力繳納費用 的機制。除農村最低生活保障制度外，要加強新農合經辦機構的能力建農村還有五保供養、災害救濟、扶設，探索按病種付費等支付方式。貧開發、醫療救助、教育扶貧、社會在管理體制方面，要逐步吸收一定幫扶等社會救助制度。特別是始于數量的農村居民代表參與決策和上世紀80年代的區域性開發式扶管理，使最廣大的受益者發揮主體貧戰略對于農村貧困人口的減少作用，探索農民參與監督和民主管發揮了重要的作用。在新形勢下，理的長效機制。要針對不同的致貧原因，采取復合從長期來看，新農合制度還面型的社會救助政策，整合農村各項臨著人口流動加速、城鄉居民醫療社會救助政策，將之納入到農村社保障體系一體化帶來的挑戰，需要會保障體系建設的整體規劃中，使認真研究不同醫療保障制度之間不同政策之間相互協調、配套，將的銜接問題。近期可考慮新型農村中央的各項惠農政策形成合力，達合作醫療與城鎮居民醫療保險合到1+1>2的效果。并或銜接，在一個統籌地區內（縣從長期看，社會救助工作要逐或者城市），農村人口多的，新農合漸走上法制化、規范化、制度化的吸引力大，城鎮居民醫療保險應當軌道，按照國際慣例，擴大最低生向新農合方向過渡；相反，在城鎮活保障的覆蓋范圍，構建以最低生戶口多的縣市尤其是設區的地級活保障為核心的農村救助體系。市，城鎮居民的總體規模大于農村

（四）鞏固完善新型農村合作人口，新農合應當逐步向城鎮居民醫療制度，實現全面覆蓋、提高標醫?；疬^渡。原則上，城鎮居民準、規范管理在10萬人以上的可以設立獨立基根據國務院的決定，2008年，金，10萬人以下的設立銜接機制。將在剩余的292個縣（市、區）實施在農業人口占主體的市轄縣、市，新型農村合作醫療，將新型農村合城鎮居民在10萬人以下的，城鎮作醫療制度全面覆蓋全國農村地居民醫療保險應與新農合銜接；在區，同時籌資標準要在2年內提高城鎮居民占主體的市轄區，農村人到100元，其中財政資金提高到口在10萬人以下的新農合應逐步80元。這樣，新型農村合作醫療制與城鎮居民醫療保障合并統一運度全覆蓋的目標有望提前實現，同行。城鎮居民和參保農民的參保費時保障水平有較大提高。但應當看率可分檔設立，由參保人群自由選到，由于籌資水平低，籌資機制不擇，外地流動人口也可以參照加2009年第7期

《宏觀經濟管理》

入。當然，如果地方決定三個醫療所養”。由于我國正處于快速工業保險基金不進行銜接，也應當允許化和城市化階段，新型農村社會其繼續存在下去。城鄉居民醫療保養老保險要與城鎮基本養老保險險合并后的管理體制，應該充分利制度

做好對接，以滿足農村勞動用原有制度的組織優勢，最好一起力跨城鄉、跨地區流動就業和農合并或者建立新的基金管理體制。村人口城鎮化的需要。

按照保險基金的三個環節，或者一在強調新型農村社會養老保個部門集中管理，或者將不同環節險必要性的同時，要發揚家庭保交由不同業務部門分散管理。考慮障、土地保障、社會互助，保持中到一些地區城鄉居民的支付水平華民族扶老攜幼和互濟互助的優有高有低，并由此可能帶來對醫療良傳統，特別是發揮家庭在老年服務利用上的差異，從而導致醫療人生活照料和精神慰藉方面的作保障基金逆向再分配。在合并或銜用。

接過程中，應結合實際情況制定一

（六）抓緊建立進城農民工及些過渡措施，在政策上適當向低收被征地農民的社會保障制度

入者傾斜。進城農民工和被征地農民是

（五）穩步推進新型農村社會工業化中期和城鎮化高速發展時養老保險制度期出現的特殊群體，對這兩部分群

進入新世紀以來，實行計劃生體的社會保障問題要高度重視。進育的獨生子女戶和雙農戶養老保城農民工的社會保障問題受關注險制度開始試點實施，這意味著國較早，但到目前為止全國性的基本家開始為農村部分人群的養老承制度尚未建立，難點在養老方面。擔責任。在統一的新型農村社會養農民工養老保險制度的基本要求老保險未出臺之前，要加快完善農是低費率、廣覆蓋、可轉移，適應農村計劃生育獎勵扶持制度，提高獎民工的就業特點和收入特點。不管勵扶持標準，擴大西部地區計劃生農民工養老保險采取什么樣的模育“少生快富”扶貧工程實施范圍。式，要能夠與現行的養老保險制度針對鄉鎮企業職工、鄉村醫生、村銜接，當務之急是要盡快制定和實干部等特殊群體的養老保障制度，施農民工養老保險關系轉移接續也可以先行試點探索。辦法。要鼓勵有條件的地方一步到 借鑒新型農村合作醫療的籌位，將由穩定職業的農民工納入到資經驗，新型農村社會養老保險城鎮職工基本養老保險。

可考慮從低水平起步，明確中央被征地農民的社會保障問題政府與地方政府的責任，特別是近些年來比較突出，主要是隨意要加大中央和省兩級的財政投入性較大，保障水平較低。一些經濟力度，對參保農民進行補貼。同發達地區和大中城市為解決失地時，要建立引導機制，使政府投入農民的生活保障問題進行了探能夠調動農民參保繳費的積極索，各地做法不一，有的納入到城性。隨著制度不斷完善，逐步建立鎮企業職工基本養老保險中，有起穩定的、與社會經濟發展及養的建立封閉的獨立制度，還有的老費用自然增長水平相適應的籌建立獨立制度但可向城鎮企業職資機制，真正實現農村居民“老有工基本養老保險轉移。從長期看，2009年第7期《宏觀經濟管理》被征地農民的數量不僅不會減少，規模還會不斷擴大，需要將被征地農民的社會保障提到一定的高度來認識，并將其作為破除城

鄉二元結構的突破口。當前，要改變制度分散的現狀必須依法征收農村集體土地，做到先保后征，即先給農民提供保障后才允許征地。要進一步明確被征地農民的社會保障資金來源，在征地收益的分配上，應該明確規定各地征地收益應向失地農民傾斜，地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例作為專項基金，讓失地農民也能從土地的增值和城市的發展中得到實惠。應盡快將失地農民納入居住地的最低生活保障的范圍，使被征地農民基本生活長期有保障。各地要因地制宜，制定符合被征地農民特點的養老、醫療、失業等社會保障制度，鼓勵被征地農民加入城鎮居民社會保障體系?！酰ㄗ髡邌挝唬褐袊嗣翊髮W勞動人事學院）41