第一篇：內蒙古牧區草牧場“三權分置”改革 試點調查研究以鑲黃旗為例

內蒙古牧區草牧場“三權分置”改革 試點調查研究以鑲黃

旗為例

摘 要：本文?δ諉曬拋災吻?通過錫林郭勒盟鑲黃旗草牧場“三權分置”改革試點工作的實地調查，在充分肯定地方實踐做法和工作成效的同時，提出具體實踐中存在的牧民認識不足、草牧場經營權評估體系不健全、經營權處置變現方式空白等若干問題，并從加快推進草牧場確權工作、加強宣傳引導、建立健全體制機制、完善相關法律法規體系和進一步規范草牧場流轉機制等方面提出了進一步推進牧區草牧場“三權分置”改革的若干建議。

關鍵詞：草牧場“三權分置”改革 經營權抵押貸款 鑲黃旗

牧區草牧場“三權分置”改革是內蒙古農村牧區土地草牧場產權制度改革的一項重要內容。自2014年，我區在推進草牧場確權登記工作中，通過開展試點工作，對落實草牧場集體所有權、穩定牧戶承包權、放活草牧場經營權的“三權分置”改革進行了積極探索，取得了一些有益經驗。為了考察牧區草牧場“三權分置”改革工作進展，并對其繼續推進提供智力支持，內蒙古社會科學院牧區發展研究所組織兩個專題調研組，先后赴鄂爾多斯市鄂托克前旗、錫林郭勒盟鑲黃旗進行實地調查，形成了全面反映兩地試點工作的調研報告。

一、鑲黃旗調研基本信息

鑲黃旗位于錫林郭勒盟西南端，全旗總面積5172平方公里，轄區轄2個鎮2個蘇木，60個嘎查、6個社區居委會，總人口3.1萬人，為我區33個牧業旗之一。它是自治區級草牧場承包經營權確權登記試點、自治區級草牧場承包經營權抵押貸款試點和錫林郭勒盟盟級草牧場經營權流轉公開管理服務平臺試點。2017年7月26日―29日，調研組就草牧場“三權分置”問題赴鑲黃旗進行實地調研。調研組主要采取個別訪談和入戶問卷調查方法，分別對鑲黃旗文貢烏拉蘇木、寶格達音高勒蘇木、巴音塔拉鎮三個蘇木鎮所轄五個嘎查的10余名基層干部、23名牧民進行有關草牧場確權、草牧場“三權分置”改革實施情況進行深入的交流與訪談，獲得了大量的第一手資料（走訪牧戶詳情見下表）。

二、鑲黃旗草牧場確權及“三權分置”改革情況

內蒙古鑲黃旗草原確權登記試點工作始于2014年5月。據了解，2015年9月，鑲黃旗草原確權試點工作順利通過自治區驗收。截至2017年7月，已完成60個嘎查、611個浩特、5674個牧戶的草牧場確權工作，完成確權草原面積755.5萬畝；對18118個草庫倫打點取點249235個。完成確權范圍覆蓋全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧戶，以及99%的承包草牧場。

目前，正在進行全面換發新《草原承包經營權證》（簡稱新證，下同）和建立完善嘎查、蘇木和旗級各類確權檔案工作。據調查，在本次樣本戶中，56.52%的牧戶已經拿到新證，其中近50%的牧戶用新證進行抵押貸款。其余牧民因存在草牧場界限不清或草場糾紛而未領到新證。

（一）主要做法及成效

1.推進草牧場確權登記頒證工作，夯實“三權分置”改革基礎。鑲黃旗制定出臺《鑲黃旗完善草原確權登記工作實施方案》等政策措施，成立外業組、內業組、技術組、矛盾調處組等6個專項工作組。建立嘎查、蘇木鎮、仲裁辦、法院等矛盾糾紛排查化解四級調處機制，開展草牧場矛盾糾紛排查化解專項行動，共化解草牧場矛盾糾紛349起，涉及牧戶1396戶，解決24起多年遺留的草原糾紛問題，在全區率先完成了草牧場確權登記工作，并通過自治區驗收，為推進草牧場“三權分置”改革奠定了堅實基礎。

2.引導和規范草牧場經營權有序流轉，激發牧區改革發展活力。鑲黃旗在旗、蘇木鎮、嘎查三級分別建立了草牧場流轉服務中心、服務室和服務點，健全三級聯通的草牧場流轉管理服務平臺。并依托自治區草原承包管理系統，建立草原確權承包電子信息平臺，開展辦理草牧場流轉、征占用等信息發布、核準審批等手續。繼續完善草牧場流轉各項規范性文件，鼓勵和引導牧戶多形式流轉草牧場經營權，特別是向專業合作社、家庭牧場等新型經營主體流轉，有效解決了草牧場細碎化問題，推動畜牧業適度規模經營和牧民轉移進城就業。據了解，截至2017年7月，全旗已有712戶牧民規范流轉草場121.9萬畝，流轉費達866.6萬元，有330余家新型經營主體參與草牧場流轉，1800余名牧民通過草牧場流轉進城務工。

3.探索經營權抵押貸款制度建設，確保改革工作有章可循。鑲黃旗先行先試探索出臺《鑲黃旗牧區草牧場承包經營權抵押貸款試點工作實施辦法》《鑲黃旗牧區草牧場承包經營權抵押貸款實施細則（試行）》等一系列政策措施。中國人民銀行鑲黃旗支行協調督促各金融機構修訂了貸款管理辦法和實施細則，旗政府委托專業機構對相關實施細則、他項權證等內容進行法律審查，確保各個工作環節有法可依。自治區和旗本級財政分別安排預算資金200萬元和400萬元，作為“兩權”抵押貸款的風險補償基金。

4.積極創新經營權抵押貸款模式，緩解牧戶貸款難的問題。由鑲黃旗生態環保部門牽頭設立草牧場承包經營權價值評估機構，依據草場類型、登記、利用現狀、面積、產草量、飼養牲畜價值、流轉價格、承包經營期限等綜合因素，向牧戶提供免費評估服務。同時，自主設計草原承包經營權抵押貸款他項權證，為抵押貸款提供依據。牧民可以在評估機構提供的評估值基礎上，自主報價，銀行按牧戶信用等級等因素計算抵押率，確定牧戶抵押貸款額度。目前，評估機構已為64戶牧戶、82.2萬畝草場提供評估服務，發放草牧場經營權他項權證34本；已發放草原承包經營權抵押貸款28筆，共155.1萬元，一定程度上緩解了牧民貸款難的問題。

（二）存在問題及關注點

1.牧民對草牧場“三權分置”改革的認識不深入、不全面。在調查中發現，樣本戶中多數牧民對草牧場“三權分置”改革的理解僅僅停留在以舊證換新證、用新證進行抵押貸款等層面上，對新證的其他權能認識和理解不深、不全，從而影響著“三權分置”改革的實施效果。其實，經營權的抵押只是草牧場“三權分置”改革內容之一，而不是其全部。

2.草牧場確權頒證工作仍有遺留問題。通過開展草牧場確權登記工作，雖然解決了大部分牧民的草牧場糾紛等歷史遺留問題，頒發了新證，但調查樣本戶中，仍有43.48%的牧戶未領到新證。這雖然與樣本量多少有關，但從另一個側面反映確權登記工作仍有待進一步完善。

3.缺少草牧場經營權抵押的支撐體系。牧區信貸擔保形式相對單一，擔保機構缺失，多為小額信用貸款與聯保貸款，使用抵押貸款擔保方式的頻度較低。同時，牧民又普遍缺乏信貸擔保物，草牧場承包權、牲畜、生產性固定資產等在構成擔保物的要素上均存在一定缺陷，導致牧民難以獲得金融機構的信貸支持。另外，有牧民反映在辦理貸款的手續上新證與舊證沒有區別，有時新證不是貸款的抵押物，而只是作為一種授信參考條件，甚至只是把抵押在銀行的舊證換成新證而已。

4.相關法律法規供給不足。現有的法律法規缺乏對草牧場所有權、承包權、經營權做出充分界定，也沒有對其權責邊界進行詳細劃分，只停留在地方性法規、政策文件或專家解讀層面，客觀上制約著草牧場“三權分置”改革的進度與成效，甚至會出現因權責模糊而導致草牧場承包經營權的使用、收益等權利處于一種政策鼓勵但法律有障礙的兩難境地。

5.草牧場經營權價值評估體系不健全。由于草牧場權屬關系不同于一般物，草牧場經營權價值評估與其他如房產等評估物不同，建立一套科學的價值評估體系及操作系統在理論構成和實踐積累上均存在障礙。非專業部門兼職完成該項工作，既因缺乏專業評估知識和經驗而產生誤差，同時也增加了其工作強度與壓力。至于現行評估體系是否科學合理，還有待于考證。

6.草牧場經營權的處置變現方式仍處于空白。當牧民不能按期還款而發生違約時，如何處置或變現抵押物――草牧場承包經營權一直困擾著雙方。一方面，金融機構不具備草牧場經營管理能力，當發生抵押違約情況時，只能通過抵押物再流轉進行變現清償貸款，但現有條件下其處置變現成本顯然較高。另一方面，抵押物再流轉又與承包戶相關，必須征得其同意，如果承包權人不同意其流轉，情況則更加復雜。因此金融機構參與草牧場經營權抵押的積極性并不高。

7.牧民家庭負債率較高，草牧場抵押風險令人堪憂。據前期抽樣調查結果顯示，樣本戶中有70%以上的牧戶（包括貧困戶）有各類金融貸款或民間融資（文明等，2016）。然而，近年來畜牧業經營受到自然災害和市場波動雙重影響，牧民前期貸款壓力沒有被釋放。如果牧民再以草牧場經營權抵押貸款，其負債率會持續拉高。因為，在相關法律法規缺失的情況下，現有承包期內無法償還抵押貸款的牧戶，其承包經營權何去何從值得關注。

三、推進草牧場“三權分置”改革的幾點建議

（一）加快推進草牧場確權登記頒證工作

牧區草牧場確權登記頒證涉及廣大牧民的切身利益，是完善牧區基本經營制度，推進草牧場“三權分置”改革的基礎，必須準確領會中央及自治區有關全面深化農村牧區改革精神，按照權屬合法、確權精準、權證適用、等級完善等要求，切實解決草牧場承包面積余缺、空間位置不明、承包界限不清、登記薄不健全等問題，依照法律法規賦予牧民更有保障的牧區草牧場承包經營權。

（二）加強對草牧場“三權分置”改革的宣傳引導工作

草牧場“三權分置”改革的實施賦予牧民對承包草牧場占有、使用和收益權利，并享有使用、流轉、抵押和退出的權能。它使承包草牧場不僅有生產資料性質，更具有了資產性質，成為牧民獲得非經營性收益的財產以及防范未來風險的手段。因此，各級政府及職能部門必須加強相關制度、政策的宣傳工作，全面提高牧民及干部群眾對相關法律政策的全面、正確認識和理解，增強牧民保護自身權益的意識和能力，增強干部維護牧民合法權益的服務意識。

（三）建立健全草牧場經營權抵押機制

盡快組織建立草牧場經營權價值評估機構，改變目前缺乏專業評估機構的尷尬局面，使得抵押物價值準確計量化。同時，各級行政管理部門做好草牧場經營權抵押貸款配套服務工作，配合金融機構進行草牧場經營權權屬確認、經營權價值評估核定等工作。

完善草牧場經營權抵押貸款風險補償基金制度，并探索建立抵押物處置變現機制，降低金融機構開展抵押貸款業務的風險，調動金融機構放貸積極性，并合理保護牧民草牧場經營權之權益。

（四）盡快啟動相關法律法規的完善工作

盡快啟動相關法律法規的完善工作，從法律層面對草牧場三權的權屬問題及權能結構進行表述和解釋。其中，應始終堅持用途管制機制，以“不得改變流轉或抵押草牧場的集體所有性質，不得損害原承包戶承包經營權，不能改變草牧場使用用途”為底線，全面保障牧區草牧場“三權”權利。

（五）進一步規范牧區草牧場流轉機制

發揮鼓勵嘎查村基層組織主動為牧戶間的草牧場流轉牽線搭橋，指導流轉雙方簽訂規范的流轉合同，并提供合同留存服?鍘９娣鍛戀亓髯?程序，及時查處、糾正違規流轉行為，妥善解決好流轉中出現的各類糾紛，保護流轉雙方的合法權益。同時，積極培育專業型中介服務組織和流轉委托代理機構，為區域內有流轉意愿的牧戶間提供更為專業化的流轉服務，以期降低流轉雙方的交易成本，并保證草牧場向真正具有較強經營能力的經營主體集中。

參考文獻：

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第二篇：淺談房產稅改革——以上海、重慶房產稅改革試點為例

2010年5月31日公布的《國務院批轉發展改革委員會的通知》首次具體提出“逐步推進房產稅改革”。2010年10月，黨的十七屆五中全會關于“十二五”規劃建議又進一步提出要“研究推進房地產稅改革”。2011年1月，經國務院常務會議同意，上海、重慶作為房產稅改革試點城市，開始對個人住房征收房產稅。房產稅改革從提出到至今已兩年有余，其實行成效是否達到預期目的是國人所關注的。本文試圖從房產稅實施目的出發，結合目前房產稅改革所采取的措施，分析房產稅改革所取得的成效及存在的弊端，并提出相關的意見及建議。

房產稅，又稱房屋稅，是國家以房產作為課稅對象向產權所有人征收的一種財產稅。對房產征稅的目的是運用稅收杠桿，加強對房產的管理，提高房產的使用效率，控制固定資產投資規模和配合國家房產政策的調整，合理調節房產所有人和經營人的收入。2010 年國務院同意發改委《關于2010 年深化經濟體制改革重點工作的意見》，出臺資源稅改革方案，逐步推進房產稅改革。重慶市、上海市為開征房產稅試點，于2011 年1 月28 日起正式開征房產稅。

一、房產稅改革的原因

國家實施房產稅改革的主要原因在于目前我國的房產稅并不能體現房產稅本身所具有的調控職能。具體為以下三點：

（一）征稅范圍過窄

現行房產稅征稅范圍限定在“經營性用房”，而居民個人所有的非營業用房產并未納入房產稅的征稅范圍，這不利于對房地產市場的調控。

（二）計稅依據不能反映房地產的真實價值

目前我國房產稅的計稅依據有兩種，分別為從價計征和從租計征。這種計稅依據存在以下兩個方面的問題：即以房產原值作為計稅依據無法反映房地產的市場價值，也無法抑制房地產租賃市場的膨脹發展。

（三）稅率設計缺乏靈活性

我國現行房產稅的稅率采取“一刀切”的方法，并沒有根據不同收入的人群設置不同的稅率，沒有體現出“差別化”的稅率。這意味著無論房地產的持有者持有多少價值的房產，其在納稅數額的比例上是完全相等的。這也成為房地產投機者對房地產進行大量投資，以致大量房產空置積壓的原因之一。

二、實施房產稅改革的目的

針對現階段我國的房產稅不能體現房產稅本身所具有的調控職能的現狀，國家實施房產稅改革的主要目的為以下幾點：

（一）完善房產在保有階段的稅收制度缺失

土地資源的稀缺性和地理位置的唯一性決定了土地價值的巨大差異性，更造就了特殊城市和某些城市特殊地段房產價格的高企性。同時，我國現行的房地產的稅費主要集中在投資和開發環節，而在個人房地產的保有階段并沒有相配套的稅收制度。個人持有多套房產幾乎沒有成本，因此，投機性炒房的收益隨著房價的上升越來越高，這樣的高收益又進一步吸引了更多的資金進入房地產市場，進而又推高了房價。目前土地資源相對有限，特別是大中城市土地資源日益枯竭，進一步加劇了人們對城市房價上漲的恐慌。由于我國現階段房產在保有階段的稅收制度不健全，全國各地大量出現“空置房”現象，如鄂爾多斯空置新城，海南的空置小區等。

（二）擴大政府財政收入，調整地方財政收入結構

我國1994 年實行分稅制改革以后，中央政府拿走了全國稅收的大部分，中央政府與地方政府出現了嚴重的事權和財權不匹配的現象。地方政府為增加財政收入，將眼光投向了土地開發，這直接造成了今天的“土地財政”現象。全國土地出讓金從2006 年的7000 億元增加到2010 年的2．7萬億元，年均增長率高達40.1%。“土地財政”不僅助推了房價，而且不具有可持續性，不符合科學發展觀的要求。所以，目前急需調整現階段地方政府財政收入的來源。

縱觀當今世界上其他國家，物業稅或房產稅都是其地方財政的重要收入來源。英國地方政府財政收入全部來自房產稅，法國為69%，加拿大為85%，美國為50%-80%。但在我國，近幾年房產稅的收入僅占地方稅收收入的6%左右。從長期角度來看，房產稅將會成為地方政府的主要稅收收入，因為房產稅的征收不僅能解決地方政府財政收入不足的問題，也能在很大程度上解決“土地財政”問題，調整地方財政收入結構。

（三）調整我國目前畸形的投資方向，遏制投機性購房

目前我國商品房價格居高不下，其中一個重要原因是投機性炒房現象的存在。買房子，等升值，再賣房子。這個循環將大量的資本吸引進入房地產市場，一路推動房地產市場向畸形的方向發展，使得我國樓市超過股市成為第一大資金的蓄水池。開征房產稅的目的之一就是逐漸降低房產作為投機品的價值。因為在未來市場面臨不確定的條件下，征收房產稅使投機者要直接面對確定的稅負，從而使房屋投機屬性大大降低，進而引導民間資本重新關注商業市場的發展，引導資金進入生產領域和高科技制造領域，從而逐漸調整產業結構，使國民經濟走上可持續發展道路。

（四）通過稅收手段調控我國未來城市的發展方向

隨著城市化進程的加快，加之中國作為世界第一人口大國的特殊背景，中國將迅速產生一批超大型城市，如北京、上海等。隨著大城市群發展的提速，世界性大城市所面臨的難題必然會出現：城市資源的有限性與城市人口增長的爆發性的矛盾。城市越發展，人口越增加，越會推高土地價格和房屋價格；并且城市交通、公共衛生、新增人口就業、社會治安和社會保障等一系列關系到國計民生的問題也更為凸顯。北京、上海、廣州等地居高的房價和滯堵的交通充分證明了這一點。面對這樣的情況，北京采取的“限購令”手段不僅效果十分有限，而且產生了大量的副作用，如人才流失，資本流失等。國外的成功經驗可以為我們提供解決問題的一些思路：美國的紐約、法國的巴黎、日本的東京、英國的倫敦等都采取了城市化向城郊化的發展。即在城市周圍建立多個衛星城，每個衛星城都有自己的配套設置，同時也和主城保持著緊密的聯系。但是衛星城市的規劃建設是一個高投入低產出的項目，需要大量的配套設施來有效地吸引居民。政府的資金投入、政策導向、規劃水平是影響衛星城成敗的重要因素，其中很重要的一種政策調控手段就是房產稅。

綜上所述，房產稅改革的目的不是打壓房地產市場，而是引導包括房地產行業在內的多行業健康發展，保障人民基本權利的正常享受，維護廣大人民的合法利益。

三、實施房產稅改革的措施自房產稅改革通知公布以后，上海和重慶作為全國的試地區，率先在全國實行了房產稅改革。雖然同為國家首批房產稅試點城市，但是滬渝兩市的方案和側重點也有所不同。上海房產稅征收范圍主要是全部新購住房，且涉及全部行政區域，影響的范圍是新購房群體。然而，其稅率為0.4%-0.6%，為固定的稅率且稅率較低，存量房沒有納入到征稅對象之中。

重慶主要是打擊高端住宅和投機性購房，其采取了分檔征收的方案，操作起來難度較大。不會影響大多數老百姓的正常購房需求，但其征收對象的范圍較窄，影響范圍不如上海。重慶開征房產稅主要是在心理層面上對房地產市場造成沖擊。

四、房產稅改革實行措施的成效及弊端

至今，上海、重慶兩地的房產稅試行雖沒有達到預期的顯著效果，其征收收入所占的比例不是很高，但實行至今在各方面都取得一定的成效。房產稅試行至今，重慶、上海兩市的高端房產成交量明顯下降，而高端房產成交量的下降也使得整體房價成交水平趨于平穩，房價至今未出現大幅上漲的情況。中國統計年鑒的數據顯示，重慶在70 個大中城市住宅銷售價格指數中排名比較靠后，這說明房產稅改革具有一定的成效。據相關資料統計，2012 年1-6 月份，上海商品房銷售面積和去年同期相比下降13.8%；重慶多數高檔住宅商品住宅樓盤訪客量下降30%-50%，且主城區應稅住房交易價格也都有所下降，較房產稅實施前同類房屋成交價下降10.48%。另外，上海通過此次稅制的具體設計，取得了很好的實際調節效果。由于公眾都傾向在中心區購置不動產，上海的房產稅試點方案里設計的一個很小的杠桿，即中心區域的稅率是0.6%，周邊區域的稅率是0.4%，這個細微的差距就使成交量被引流到周邊區域。另外，有“人均60平方米”和“均價兩倍”這樣的數量界限來區分不同的稅負，明顯促進了小戶型的銷售占比上升和均價的穩定。并且，2011 年重慶房產稅稅收收入為1 億元人民幣，上海房產稅收入為22.1 億元。雖然收入額相對較小，但其收入全用于保障性住房建設，這對房地產有一定的調節作用。

但是，在上海、重慶的試點試行中也發現房產稅改革目前存在的一些弊端，主要為：目前信息登記、聯網等配套制度不完善，使房產稅的征收有一定的困難，效果堪憂。并且房產稅的設計并不能從根本上改變高房價的現狀，稅收改革的征稅對象最終會以房租或者房價的形式轉嫁給普通購房者，從而使房產稅不能更好地行駛其調節房價的功能。而且，從此次試點方案的各項課稅要素來看，目前房產稅實施仍存在與稅法公平原則相悖之處，而這些相悖之處將影響調節收入差距、完善房地產稅制等長期目標的實現。

五、個人對房產稅改革的意見及建議

從房產稅改革的目的出發，結合目前上海、重慶的試點試行情況，現提出個人對房產稅改革的意見和建議。

（一）完善房產稅的配套制度。

房產稅改革必須要建立和完善房地產產權制度。只有產權關系明晰，才能合理界定納稅人并準確界定納稅人財產的評估價值。其次，為保證稅負公平、杜絕偷漏稅，國家也可以參考公司年檢制度，實行房產年檢制度。即房產無論何種性質，持有人須每年到房產管理局辦理年檢手續，未通過上年年檢的房產，不得進行出租、出售、抵押等任何交易，從而保證稅收的征稅對象不轉嫁給普通購房者。

（二）統一納稅人標準

就納稅人而言，目前試點方案中對其區分主要是基于經濟宏觀調控的目的，即調控高居不下的房價，故其主要目的在于限制非本市人口的購房行為，遏制房地產投資。以經濟調控為目的的立法具有暫時性，而作為需長期存在的稅收制度，則需要以公平原則作為立法指導。因此，在今后的立法中，應當對現行的區分納稅人的做法進行統一，以擁有房產的數量作為統一納稅人標準的方向，從而保證稅法的公平原則。

（三）降低房地產流轉環節的稅負并進行“清費立稅”

我國的房地產行業存在名目繁多的稅費，這些稅費不僅增加了房地產開發成本．而且與房產稅有很多重合。因此，在推行房產稅的過程中，必須減少或者合并這些稅費。這樣能使房產稅在打擊房地產投機的同時降低房價的成本。從而使得房產稅更好地履行其調控房價的功能。

（四）對于房產稅的支出，要實行“專款專用”

要保障房產稅的“專款專用”，需將征收的房產稅用于地方公共事業的建設和住房保障體系的建立，并在實行過程中引入社會監督機制，切實落實好社會輿論監督。只有這樣，才能保障房產稅改革的順利執行，才能真正把房產稅改革的目的落到實處。與此同時，征收房產稅還將給地方政府帶來一個穩定的收入來源，緩解地方政府過分依賴“土地財政”的問題。

（五）應以不增加普通老百姓的負擔為原則

目前，房地產改革的側重點應放在遏制投機炒房囤地、促進房地產市場健康穩定發展方面；放在調節收入分配和縮小貧富差距，而不是著眼于增加財政收入方面。因此，在房產稅制度設計時，應該特別注重保護中低收入家庭。如實行起點稅率較低的累進稅率，住房面積越大、套數越多，稅率就越高；對首套房免征房產稅，對中低收入家庭實行低稅率等。

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