第一篇：形式的增加,以及技術的廣泛迅速傳播使世界各國的經濟互相

海關在經濟全球化的環境中改革必要性—新制度經濟學的視角

海關在經濟全球化的環境中改革必要性

——新制度經濟學的視角

20世紀90年代冷戰后，經濟因素在國際關系中地位的上升、信息技術革命以及社會主義國家市場市場化導向的經濟體制改革和實行對外開放，使得經濟全球化進入了一個新的階段。市場范圍的擴大和國際分工程度的加深，在國際貿易中，將帶來交易成本的增加；根據新制度經濟學的觀點，制度的產生源于交易成本，其目的是為了減少交易成本。國際貿易的迅猛發展需要一系列的配套制度，海關則是這些制度當中重要的一個；在一個經濟全球化并且崇尚自由貿易的時代，對完善的市場化國家而言，海關的主要職責是為本國和外國之間的貿易流通服務，保護國際貿易有序進行；有效運作的海關在促進國際貿易的發展方面發揮重要作用。由于我國已經加入WTO，我國的商品和服務對外貿易越來越要走國際化的道路，和國際接軌是大勢所趨的。我國將越來越積極地加入國際貿易競爭當中，國際分工程度加劇，國際貿易的廣度和深度擴大。新制度經濟學認為制度的變遷同樣由于交易成本引起，交易成本的變化導致制度變化，新的制度要適應新的交易方式，減少交易成本，隨著市場的變化以及隨之而來的交易成本結構和性質的變化，必然要求制度的相應變化，以適應新的貿易要求。

現代世界經濟的一體化和信息化對海關制度提出了新的要求；有效的保護知識產權，更快速高效的物流服務，切實加強實際監管，規范進出口行為，維護正常進出口秩序，發揮綜合治理效能，打擊逃套匯、騙退稅、制售假冒偽劣商品等違法犯罪活動和非法侵權行為。在新形勢下，這些問題表現更為復雜，信息更加不對稱，知識產權交易，電子商務等等交易形式和內容的變化，這些交易以及這一切都要求一個完善的海關制度相輔助。新制度經濟學在把市場一般化的基礎上，把一切有關人與人之間關系的活動都看作交易活動，認為交易是有成本的，從而市場的運作當然是有成本的，其中包括搜尋信息的成本、談判成本、執行成本以及監督成本等等；而制度的產生既源于交易成本又是為了降低交易成本。不僅如此，制度本身又分為有效率的制度和無效率的制度，一種制度有沒有效率，也取決于施行這種制度的2交易成本，而交易成本的高低，又取決于這種制度是否“激勵相容”。因此，為了評價現行的海關制度，我們主要考察這個制度是否滿足激勵相容約束。

在中國，海關的作用主要是監管出口和進口業務，防止該給政府的和不該給政府的錢跑到別人家里，海關及其貿易政策還具有明顯的國家主義傾向。就本質而言，中國海關還沒有脫離傳統的狹隘的貿易保護主義的觀念，新時期海關的行為還沒有獲得準確定位。尤其是面對經濟全球化的總趨勢，中國海關的一些制度、方法必然將不合時宜；關于這些，我們發現都可以從激勵相容約束角度得到解釋。我國海關制度面臨的問題，從大的方面來講，大概表現在兩個方面：

一、技術層面，信息化程度低，無法有效進行快速發展的國際貿易監管并且提供迅捷服務，從以下幾個方面可見一斑：

1、在艙單核銷、保稅加工、轉關運輸、異地報關、選擇查驗、貨物結關等監管要害環節尚未普遍聯網采用計算機管理，而事實上這些環節都已成了新一輪走私與反走私，監管與反監管的熱點所在，信息系統的安全性以及支持促進海關廉正建設的問題也已非常突出，因此它已經無法滿足業務的急需。

11所謂經濟全球化就是指“跨國公司商品與服務交易與國際資本流動規模和形式的增加，以及技術的廣泛迅速傳播使世界各國的經濟互相依賴性增強”（國際貨幣基金組織IMF在《世界經濟展望》1997年5月號對經濟全球化的界定）。2即這種制度所要實現的目標是否與個人追求利益最大化的行為一致。激勵相容約束是現代經濟理論當中的一個重要概念，尤其在非對稱信息的激勵問題當中處于核心地位。海關在經濟全球化的環境中改革必要性—新制度經濟學的視角 海關在經濟全球化的環境中改革必要性—新制度經濟學的視角

2、金關工程的深入展開、審計部門對海關計算機審計的要求以及國際海關已開始推進互相聯網等等工作，都要求海關徹底解決系統操作運行質量，特別是數據質量的問題。

3、我國海關的EDI報關還沒有實現全國聯網，查驗工作繁雜

二、監管不力，貪污走私現象嚴重

1、中國海關的管理水平不高,監督懲戒很少真正量化,什么事情都在管，但很少能管住。打擊騙匯、騙稅以及審計工作對海關業務的規范化水平的要求在不斷提高。傳統的海關業務管理體制和通關管理模式已經不能適應新形勢的需要。

2、大規模的走私案件以及官商勾結走私現象，國家以及整個外貿秩序嚴重受損。

3、審價上偽報、瞞報價格的現象嚴重;一些不法商人和企業在進口環節千方百計搞商業瞞騙以偷稅、逃稅。

對于以上非效率現象，新制度經濟學的解釋如下：

一方面、對于有效率的制度的形成，新制度經濟學強調自由競爭，第一，自由競爭不僅是個體能量的釋放，而且是一種有效率的監督和制衡機制，離開自由競爭就談不上真正的監督，而有了自由競爭就自然有了各活動主體相互之間的監督和制衡，防止腐敗的最有效的措施。第二，自由競爭，其主旨和根由在于自由。自由乃是一種實現個人利益最大化所必需的個體權利，一種制度安排只有充分尊重個體的自由權利，才能做到激勵相容。就海關體制而言，小到一個查驗過程，大到一個自動化管理系統，其能否有效運作都依賴于一個競爭性的環境。如果全國的所有海關都是一家，處于壟斷地位，自然他沒有動力改進技術，提高效率。從激勵相容的角度看，高成本的技術革新對于海關來講不是最優的，即使國家給了財政撥款，在現行的激勵制度下，也未必被用于技術更新。

另一方面，對人員的激勵，新制度經濟學更加強調激勵相容。關于大量的海關走私，欺瞞，勾結現象，更是源于不恰當的激勵制度，不滿足官員廉潔監管的激勵相容約束。我們政府期望官員能在其位，司其職，激勵相容約束就要求對于官員來講，他奉公守法的收益要大于它貪污受賄的收益。大規模的走私犯罪，貪污現象說明我們的制度并不滿足激勵相容約束，以至于官員敢于鋌而走險。要解決這一問題，可以從增加廉潔守法的收益，加重對違規現象的懲罰方面考慮。

尤其是面臨加入WTO的新形勢、新情況,以上根本問題的表現也必將更為突出，更為復雜；為了能同國際接軌，必須借鑒和學習外國海關的優點.中國海關建立新的海關制度已是勢在必行了。

關于海關改革，必須強調的是，試圖通過自上而下的改革來解決現存問題，這種思想屬

4于哈耶克所說的“理性的自負”，這跟試圖通過國家計劃實現資源優化配置是同一個錯誤。因為任何一種有效率的制度都有一個不斷磨合的過程，需要在具體操作過程中不斷調整和完善，而且任何一種制度都難免會有弊端，但是只有激勵相容才能節約交易成本，只有激勵相容的制度才是有效率的制度，而激勵相容約束只有在不斷調整過程中才能表現出來，并體現在制度中。新制度經濟學強調制度安排的自發性（即通常所說的“天然”或“自然”），認為

5自發性是釋放個體能量，促進自由競爭，降低交易成本的潤滑劑。R·H·科斯用經濟分析的方法討論了許多法律訴訟案例（類似的案例在我們當今社會也普遍存在），其中有一個特別典型：一個糖果制造商在一間診所隔壁開了一家糖廠，糖廠使用的機器日夜發出的噪聲嚴重妨礙了醫生的診療工作。科斯嚴格證明：假定交易是沒有成本的，不管法院判定糖廠老板有權侵害醫生還是醫生有權不受侵害（即不論把產權賦予誰），只要讓雙方自行交易（老板付錢給醫生以購買使用機器的權利或醫生付錢給老板以購買享受正常行醫的權利），在經濟 343 即外貿業務處理系統，是國務院確定由外經貿部牽頭組織實施的國家重點工程 哈耶克：《致命的自負》 5 R.·H·科斯的新制度經濟學的經典之作《社會成本問題》（1960）海關在經濟全球化的環境中改革必要性—新制度經濟學的視角 海關在經濟全球化的環境中改革必要性—新制度經濟學的視角

上都是最有效率的，而且效率是同樣的。在存在交易成本的現實世界中，雖然不同的產權界定會有不同的效率，但只要讓雙方自行交易，仍然能夠找到一種交易費用較低從而較有效率6的制度安排。這就是新制度經濟學當中著名的科斯定理。顯而易見的是，科斯與哈耶克的經濟思想是一脈相承的，同樣主張一種自生自發的秩序。在這種秩序下，人的行為具有明顯的自發性和主動性，而在行政秩序下，人的行為卻是由行政發動的，從而是被動的。必須說明的是，這里并非完全否定行政的作用，一如科斯所言，當且僅當行政科層的交易費用小于市場交易費用的時候，行政措施有效率的，需要強調的是盡可能減少行政措施，最大限度地發揮人的自發和主動作用，即所謂“小政府，大市場”。當然，這里也并非完全否定人在制度形成過程中的設計作用，制度的形成當然離不開人的設計，但這是局中千百萬當事人無數次不斷碰撞、不斷磨合、不斷試錯的過程，因而是一個自發的過程。這里要強調的是，行政當局在制度形成過程中的作用僅僅在于：第一，為自發形成的有效率的產權合約提供法律、法規依據，使個人所付出的成本與其收益掛鉤以滿足“激勵相容”的原則，即實現個人理性與集體理性的一致。這里特別要強調所謂有效率的產權合約并不是行政當局設計的結果，而是它“無為而治”的結果。第二，在出現外部經濟負效果，個人成本與社會成本、個人收益與社會收益不一致時，只須明確界定有效率的產權，放手讓下面自動尋找解決的方法，尊重“誘致性的制度變遷”，而不是由行政領導“越俎代庖”；而一旦發現了新的有效率的制度安排時，就應不失時機地運用行政權力加以推廣，實行“強制性制度變遷”。

（一）必要性分析

1、傳統海關監管模式的弊端

傳統海關監管模式的特點：一是口岸設防式監管。即海關的力量集中在狹小的空間和短暫的時間，當事人申報及海關審單、征稅、查驗、放行的整個海關執法過程都必須在貨物進入港口到貨主提取貨物這段時間里進行，海關監管作業也基本在碼頭、車站和貨物堆場進行，如海關不能在這一特定的時間和地點發現并抓住走私違法者，走私貨物便變“非法”為“合法”，在國內市場自由流動，暢行無阻。二是以貨物為單元進行監管。即海關對進出境的監管以企業向海關申報的一票貨物為對象，審核或檢查該票貨物是否合法，憑以作為征、免、扣、放、退等決定，而較少考慮當事人的經營狀況和守法情況（歷史記錄）。第三，海關監管手段對信息化的運用還相當不夠，同一海關內部各作業部門和不同區域的海關之間的不能形成封閉的信用回路，缺乏有機的聯系和配合。這樣，海關的監管效能低下，實際效果很差。在20世紀80年代以前，世界各國海關基本上沿用這種傳統監管模式。這種模式既影響貿易效率又不能有效打擊違規、違法和走私，也無法適應經濟全球化的需要，現在已經被發達國家海關所拋棄。經濟全球化條件下，由于在傳統的口岸設防式的海關監管體制下，無法同時實現“嚴密監管”和“高效運作”，所以必須對其進行改革和創新。

2、傳統海關內部組織結構的弊端。同時，經濟全球化條件下，現行“金字塔”式海關內部的組織結構有如下弊端：第一，傳統的“金字塔”狀的組織結構對管理資源在各層級的配置不科學合理，總的表現為：海關總署資源配置過少，直屬海關一級數量和規模過于龐大，這樣導致了粗放決策、層層決策，決策指揮的權力結構過于分散，權力倒掛現象嚴重。主要表現是海關總署一級管理層做出的決策過于原則，所以實際上直屬海關和隸屬海關也都在行使業務的決策權，現場海關的自由裁量權力過大，同時也影響到了海關執法的公正性。第二，縱向層級設置過密，從海關總署到基層的現場海關的“橋梁”過多，導致由總署傳出的信息要經過多極傳遞才到現場海關，基層海關的疑問和請示也要經過多極才能匯報到海關總署，過多的中間層次導致了信息不能準確及時地傳遞，導致了工作效率的緩慢，也一定程度上削 6 顯然，如果由行政當局出面調解，效率就比較低

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弱了總署的決策指揮能力 和基層的應變能力。由于以上弊端的存在導致了傳統的海關組織結構不能適應現代社會發展的要求，需要對其進行改革和創新。

（一）必要性分析

1、對海關來說，由于目前體制下產生交易費用過高，存在所謂“潛在利潤”。具體表現：a、海關和企業信息不對稱，信息成本過高。經濟全球化條件下，隨著海關業務量和業務種類的不斷增長，海關在獲得和處理有關企業信息成本越來越高，如通關環節對商品的歸類、價格、原產地、適用的稅率等，如稽查中的有關企業的信息企業生產經營情況、資金狀況、信用狀況、企業產品質量、銷售和占領市場能力，發展的趨勢等，海關需要獲得和處理的信息越來越多，信息成本過高；b、交易費用中的監督管理成本過高。經濟全球化條件下，隨著海關業務量和業務種類的不斷增長，海關對管理對象的監管還是不加區別的全程式的管理產生的監督管理成本過高，存在“潛在利潤”。c、海關的監管沒有實現“高效運作”，效率低下，資源浪費現象，如查獲率相對于查驗率來說，要低很多等，說明監管資源浪費嚴重，存在“潛在利潤”，要通過制度創新加以挖掘存在的潛在利潤。d、存在很多偷逃稅款和逃離海關監管的甚至是走私現象，這說明海關監管制度沒有實現“嚴密監管”，管理的目標沒有達到，存在新制度經濟學所謂“潛在利潤”和“外部利潤”，也就是說：如果制度創新后，在新的制度下，國家花同等費用的條件下，可以實行更為“嚴密”的監管，國家可以有更多的稅收，企業應該有更加公平競爭的環境。e、目前海關組織體系的“金字塔”結構導致海關內部的制度運作成本過高，存在新制度經濟學所謂“潛在利潤”，要創新海關制度以降低海關制度運作成本。f、風險的降低。舊的監管模式導致監管的風險較高，風險主要表現為：走私違規和偷逃稅款較多，內部廉政風險也較大，有必要進行制度創新。

2、對企業來說，同樣存在由于目前體制下企業的通關成本較大，通關效率還不理想，產生交易費用過高，目前故非常明顯地存在“外部利潤”或“潛在利潤”，這種利潤存在的表現形式為：a、企業和海關信息不對稱，企業對海關有關的信息獲得和處理的成本高。b、通關速度和效率不夠高，假設通過制度創新，實行信用式管理后，在能夠達到目前通關效率的前提下，可以更多地降低企業通過成本，如通過“信用擔保＋信用無查驗通關（含抽查）＋集中報關＋事后稽查”監管模式就可以到前述效果，故現行制度下，對企業來說，存在所謂“潛在利潤”。反過來說，如實行信用式管理，企業在花費現有的通過成本的前提下，可以獲得更大的通關速度和效率，企業將有更大的發展空間：如企業可以將節約的通關成用于企業的市場開拓、投入研發或進行資本運作等。c、通關速度和質量的提高有利企業規避風險，這種風險表現在：因通關速度過慢導致貨物本身變質或貶值的風險，因通關速度過慢導致交貨延誤從而喪失市場的風險等。

3、從社會方面的角度看，為了更好地優化資源配置，有必要對海關制度進行創新。因為現行海關制度框架下，海關和企業為達到各自的目標付出的費用都較高，交易費用過大，這意味著社會資源的配置不合理，存在新制度經濟學所謂的“潛在利潤”或“外部利潤”，其“潛在利潤”或“外部利潤”表現在：進出口環節中資源配置和利用效率過低。只有通過海關制度創新，才能提高在進出口環節中資源的配置和利用效率。

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