第一篇：張黎黎 治道變革視域下的公共服務標準化改革

政府治道變革視域下的公共服務標準化改革 ——山西地稅“兩個操作示范”制度創新個案研究

導論

長期以來，受到封建專制思想和集中化的行政管理模式的影響，一些行政部門出現了“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的怪狀，“為人民服務”的理念難以真正落到實處，政府作為公共權力的擁有者和行使者，權力本位、“官本位”的觀念尚未發生根本性的變革。黨的十七大提出加快行政體制改革，建立服務型政府戰略目標，要加強公共服務，規范政府行政行為。國家權力機關從“管理導向”向“服務導向”的轉變體現了世界各國政府行政模式的轉變，是向現代治道的根本變革。

稅收是國家組織財政收人的主要形式和工具，依法納稅是每個公民應盡的義務。可以說，稅務部門是與公民個體權利與自由關系最密切的行政組織，稅收是政府基本職能。然而，當今各國的稅制都是一套極其復雜的法律法規體系，涉及到公民社會、經濟、生活的方方面面，稅收問題經常是世界各國行政改革的重要誘發因素。在我國經濟體制轉型、社會轉型的過程中，稅收法律法規經常變動，納稅人自愿納稅、滿意納稅一直是困擾各級稅務部門的難題。在思考如何為納稅人提供滿意的服務、構建和諧稅企關系的重大現實課題的過程中，山西省地方稅務局以涉稅事項為突破口，通過為納稅人服務的《辦稅操作示范》和服務于基層地稅部門的《實務標準化操作示范》模型（該模型簡稱“兩個操作示范”），引入標準化操作流程，提高了地稅部門的工作效率和質量，為納稅人提高滿意的服務。

“兩個操作示范”的創新不僅僅是業務流程標準化的技術創新，它更是一種先進管理思想的理念創新和制度創新。“兩個操作示范”通過服務理念、服務方式的變革，引發政府與公民關系的一系列變革，責任與權利、參與與監督得到全新的詮釋，并進而為政府新的治道奠定了制度基礎。

一、政府治道變革的理論與實踐

“治道”（Governance）是20世紀90年代以來國際政治學、經濟學等社會科學研究的一個熱門領域，人們對治道的理解也各有不同。英國學者羅茲認為行 1 政學界關于治道有6種涵義：最小國家、公司治理、新公共管理、好的治理、社會控制系統以及自組織網絡。①。世界銀行認為，治道就是指好的治理。也有學者認為治道是指“為實現經濟發展, 在管理一國的經濟和社會資源過程中運用公共權力的方式”。②

基于對中國行政理論本土化的研究與探索，以中國行政改革的實踐為背景，毛壽龍教授提出了對治道變革的獨特見解。他以古典自由主義為基本價值，利用公共選擇與制度分析的研究框架，開發出研究中國政府治道變革的政策分析工具。在他看來，“治道”不同于統治、行政與管理，它“是人類社會治理公共事務、解決公共問題、提供公共服務的基本模式。對于人類社會來說,無限政府、人治政府、專制政府、集權政府和封閉政府,都是傳統治道的構件,這些構件構成了傳統治道的制度平臺。與此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分權政府和開放政府,構成了現代化的治道構件,這些構件構成了現代治道的制度平臺。”③

現代治道的五個方面是各國政府實現治理公共事務、解決公共問題、提供公共服務的基礎性制度平臺。這五個方面互相制約、互相作用，共同影響政府治理的有效性。在人類文明不斷演進的過程中，對良好的治理孜孜以求，對制度績效理解的深入有利于促進有效政府的建設。20世紀70、80年代以來，在西方各國，由于信任危機、財政危機導致了民眾對政府普遍的不滿，政府改革呼之欲出。美國、英國、新西蘭等國開展了包括政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策民主化、政府權力多中心化的多層面、多維度的治道變革，政府治理有效性得到顯著增強。

西方發達國家治道變革的進程對中國起到了良好的制度示范效應。改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立與完善，我國政府也正在經歷著從傳統治道走向現代治道的變革。在政府職能方面，隨著市場化進程的不斷推進，遵循“政企分開、政事分開”的原則，我國政府逐漸在找尋正確的職能定位，政府職能錯位、缺位、越位的狀況有所改觀。在法治建設方面，我國已經明確把“依法治國”作為政府治理的核心理念，并對憲法和法律做了一系列修訂和完善，法制化進程速度明顯加快。我國的民主化程度得到顯著提高，基層民主選舉已經鋪開，民主責任制逐漸得到落實，公民參與政治的方式、途徑和渠道增多。中央和地方的關系 2 走向合理化。地方獲得了更多的管理公共事務的權力，權力下放、分權式管理促進了地方事務的治理。政府開放性程度也日漸增強，政務公開、信息公開、“陽光政府”有效改變過去政府和公民信息不對稱的狀況，為公民維護自身基本權利開辟了新的途徑。

二、公共服務標準化：山西地稅“兩個操作示范”制度創新

標準化是企業為了適應現代社會的復雜性提出的、為了提高企業的經濟效益和社會效益一種綜合性管理工作。1996年，國際標準化組織ISO/IEC在第2號指南中提出，標準化是“針對現實的或潛在的問題，為制定(供有關各方)共同重復使用的規定所進行的活動，其目的是在給定范圍內達到最佳有序化程度。”④規則的統一性、過程的可重復性和結果的一致性是標準化的核心。在標準化經受住市場的檢驗獲得成功之后，其使用范圍擴展到工業企業以外，并逐步在服務業等非制造行業得到推崇。標準化重在以質量取勝，將標準化的科學管理方式引入行政管理領域是山西地稅“兩個操作示范”制度創新的出發點。

2006年，為“建設依法規范、高效優質、民主公開、清正廉潔行政和人民滿意的政府”，山西省人民政府發出《關于改進機關作風 優化政務環境 全面提高政府公信力和執行力的決定》。山西省地稅局為落實這一決定，率先向社會公開承諾辦理涉稅事項“首辦負責制、限時辦結制”（以下簡稱“兩制”）。“首辦負責制”指對納稅人申請辦理的涉稅事項，由稅務具體承辦部門或牽頭承辦部門第一位負責辦理的工作人員按照政策規定和辦理程序及時給予辦理或辦結，并承擔相應的辦理責任；“限時辦結制”是要求對納稅人申請辦理的涉稅事項在設定的限辦時間內辦結。“兩制”要求做到“一窗式”受理服務和“一站式”服務，最終實現納稅人辦理涉稅事項的“統一受理、內部流轉、限時辦結和窗口出件”。“兩制”實施后，提高了稅務部門的行政效率，節約了納稅人辦稅的成本，受到了納稅人的好評和歡迎。

2007年，為進一步落實山西省政府“轉變作風、狠抓落實”的要求，山西地稅局盧曉中局長提出地稅干部要“基于稅收、高于稅收，跳出稅收看稅收”的工作理念，稅務部門工作要以“各級黨委政府滿意、社會各界滿意、納稅人滿意和基層稅務干部滿意”為目標。經過走訪基層納稅部門、對納稅人進行調查等一 3 系列調研和對推行“兩制”經驗的總結，地稅工作人員發現，雖然地稅部門辦稅效率得到提高，但由于我國的稅制非常復雜，從國家稅務總局到地方基層地稅部門出臺的法律、法規、條例、細則數量巨大，不要說納稅人，就連地稅干部都經常不能一一了解。基層稅務人員業務素質參差不齊導致形式上完整、統一的稅收法律法規并不能轉化為一致的結果，納稅人在辦理涉稅事項時對自己權益的維護也是心有余而力不足。面對這種現狀，山西地稅部門決定從稅務部門核心業務——即辦理涉稅事項入手，引入標準化的科學管理模式，以稅務部門和納稅人業務交匯碰撞點為切口，將征辦稅事項進行歸納整理，分門別類，編撰成冊，制作了為納稅人服務的《辦稅操作示范》和服務于基層地稅部門的《實務標準化操作示范》模型（該模型簡稱“兩個操作示范”）。

“兩個操作示范”的核心理念和設計原則都體現為標準化。“兩個操作示范”按照涉稅事項辦理過程的實際流程，即“辦什么、找誰辦、怎么辦、什么時間辦完、辦完以后還有什么注意事項”，從納稅人和基層地稅部門雙方各自需要辦理的事務進行梳理，形成了按照事物發展規律的標準化的操作流程。“兩個操作示范”涉及到20多個大類、73個小項涉稅事項，其中有19類66項存在稅企對接和接口問題。這些涉稅事項通過標準操作的規范化、程序化，對于納稅人，不論懂不懂稅、是否辦過稅，只要參照《辦稅操作示范》去做，都能明白所需辦理事項所需的資格、材料和程序，可以獨立辦理涉稅事項；對于基層稅務人員，不論崗位如何變動，只要對照《實務標準化操作示范》，很快就能熟悉從未辦理過的業務，并按照規范的方式、方法為納稅人提供公平、快捷的服務。“兩個操作示范”被納稅人和基層稅務人員形象地譽為辦稅的“自助餐”、“活字典”。

“兩個操作示范”看似簡單，實際上富有深刻的政策意蘊。它抓住了政策執行的關鍵要素。從橫向上看，各個地區稅務部門執行的都是統一的法律法規，而統一的法律法規并不必然得到一致的落實，而是在各地按照自身獨特的“潛規則”運行，法律法規的信度受到質疑；從縱向上看，從中央到地方各個層級的稅收法律法規政策，在政策傳遞過程中容易出現時間差，基層稅務人員業務素質差異直接影響到納稅人的辦稅效果。通過對最核心的辦稅流程“再造”，復雜的實體法律法規經由標準化變為現實的、具體的、可操作的程序程序規則。

在實施“兩個操作示范”的過程中，山西地稅充分利用信息化的管理平臺，4 逐步將操作示范手冊與電子政務結合起來，陸續開通了網上服務和電話、短信服務。他們將“兩個操作示范”實務手冊內容放在地稅部門門戶網站上，納稅人足不出戶就可以查到所需辦理事項的程序，并可以將需要填寫的資料直接下載，待按照書寫模板填寫好后直接到地稅服務廳辦理，基層地稅干部也可以隨時學習不熟悉的辦稅事項，大大改善了辦稅服務廳的辦稅效率，節約了辦稅成本。同時，納稅人還能通過網上在線咨詢的方式獲得更詳細的解答。不便上網的納稅人也可以通過山西地稅在全省統一開通的服務電話，查詢任何一項涉稅事項的問題。在辦稅大廳，還設有自助觸摸屏和服務臺以便納稅人隨時查詢和咨詢。

“兩個操作示范”實施一年來，初步實現了山西地稅局提出的“操作簡單化、具體化、標準下結果統一、責任行政、以一帶多、示范性”的六大追求。經初步調查，“兩個操作示范”推行后地稅部門工作效率大為提高，服務質量也得到納稅人的肯定。如在壺關縣，辦理涉稅事項的表格、文書差錯補正、程序步驟不規范、簽字審批差錯的數量均大幅減少，在一些方面已經達到零差錯，同時，辦稅所需時間成本也大大降低，辦稅大廳擁擠現象明顯得到環節，納稅人和基層稅務人員均反映良好，投訴率也降低許多。

三、“兩個操作示范”制度創新的治道變革意義

當前，我國正處于從農業社會向工業社會、后工業社會的轉型期，經濟、政治體制也要隨著社會發展進步不斷創新以適應時代要求。在世界各地，政府正成為人們注目的中心。政府及其有效性一再得到各國的重視。“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必需的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的。”⑤正如第一部分所言，良好與有效的政府必須建立在現代治道平臺的制度基礎上，有限政府、法治政府、民主政府、分權政府和開放政府缺一不可。從政府由傳統治道走向現代治道的進程看，“兩個操作示范”不僅僅是技術創新，而且是制度創新和理念創新，它是制度創新和理念創新在技術和操作領域的表現，通過公共服務標準化改革為政府走向現代治道提供了新的制度平臺。

走向法治政府的變革。在世界范圍內，法治早已成為現代民主國家治理的主要方式。法治就是“由法律統治而非由人統治”，以法律的普遍性、一致性和確 5 定性保證良好的社會秩序，保障公民的基本權利和自由。1997年，黨的十五大就把“依法治國”作為我國治國的基本方略之一，“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”已經成為社會基本共識。從法律制定的情況看，我國已經建立起較為完備的法律法規體系，但執法和守法一直是薄弱環節。一方面，權大于法、執法不作為、亂作為、執法不嚴、執法不公一直是引起某些公共事件的導火線；另一方面，公民法律法規知識有限，主動守法意識薄弱。“兩個操作示范”是在現有條件下改善執法與守法、實現法治的一劑良藥。從基層地稅部門來看，“兩個操作示范”有效地約束了稅務部門的執法人員的行政裁量權，從根本上促進了稅務部門依法辦稅。由于我國正處于經濟轉軌時期，稅制稅法還不健全，并且經常變動，基層辦稅人員很難及時掌握全部的辦稅相關法律法規，而且我國法律重視實體標準，輕視行政程序，這些客觀因素導致基層稅務部門經常出現一定程度地“不作為”或“亂作為”，“人浮于事、相互推諉、拖沓辦事、執法隨意、程序欠缺、人為設障、吃拿卡要”等現象屢禁不止。實務標準化操作示范按照國家、地方法律法規原則，將實體法律法規條款通過逐步分解為每一步的辦稅程序，并將辦稅事項內容要件、時限等涵蓋在具體的操作程序中。這樣，同一涉稅事項無論在全省任何一個辦稅大廳、經由任一稅務人員辦理都能夠得到一致的結果，涉稅事項任一環節出現問題都可以根據標準化的辦稅流程中發現。對納稅人而言，地稅部門為其提供的辦稅操作示范與辦稅人員的實務標準化操作示范的程序一一對應，將納稅人在辦稅過程中所需提供信息一并列出，網上服務、電話服務、自助觸摸屏服務、短信告知等現代化手段和工具方便了不同層次的納稅人通過各種渠道了解這些信息，納稅人辦稅的時間、金錢成本都大大減少，以前“多頭跑、來回找”耗時耗力的現象大為改觀，激勵了納稅人的主動守法。規范執法、主動守法通過“兩個操作示范”將法治觀念落實到政府和公民的行為中，并有利于促成法治文化的形成和傳播。

走向民主政府的變革。民主是當代社會人類的普世價值，民主已成為各國政府治理的主要方式。“民主就是人民治理。”⑥民主政府的基本職責就是保護公民的基本權利和自由，保護法律面前人人平等，保護公民組織和參與社會政治、經濟、文化生活。黨的十七大報告提出，“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知 6 情權、參與權、表達權、監督權。”⑦“兩個操作示范”從出臺到運行都凝聚了民主的力量。在醞釀“兩個操作示范”的過程，山西地稅工作人員進行了廣泛的調研，他們主動向各個部門征求意見、走訪納稅企業、深入基層辦稅服務大廳聽取基層辦稅人員和納稅人要求、對納稅人進行問卷調查、舉行座談會，在充分論證的基礎上針對納稅人和基層稅務人員的需求做出回應。在“兩個操作示范”的實施與完善中，也離不開基層稅務人員與納稅人的參與和監督。基層稅務人員是實務標準化操作示范的實施者，在使用中他們的感受可以通過匯報、提意見、申訴等各種方式向上級部門反映和表達。納稅人在辦稅過程中的意見也可以通過信訪、網絡、電話、座談會得以表達。更有意義的是，納稅人通過對辦稅流程的監督直接促使各個環節的辦稅人員承擔相應的責任。納稅人和基層稅務人員的參與促成了稅務部門責任的承擔和決策的可接受性，是現代民主價值的直接反映。“以顧客為導向”、參與式管理變為現實。

走向分權政府的變革。自現代社會以來，官僚制就一直是各國政府的主要組織形式。官僚制是一種建立在權威基礎之上的以效率為主要追求的組織形式。這一制度的一個重要特征就是至上而下嚴密的層級結構，而這種金字塔等級結構是通過權力和權威發揮作用的。相應的，官僚制組織是一種自上而下的集權組織。而隨著人類文明走向工業化、后工業化時代，生產、生活方式的變化導致了工作方式、組織結構的變革。組織結構扁平化、分權的組織模式逐步從企業擴展到政府。“兩個操作示范”通過將權力下放，縮短了法律法規傳遞到納稅人的層級，使得權力運作扁平化，可以讓直接面對“顧客”、了解納稅人需求的基層稅務部門獲得更多的自主權，為納稅人提供更好的服務。同時，各個基層稅務部門在獲得自主權的同時也要受到統一操作規程的控制，使得責任明晰，便于追求，責任和權力在辦稅中得到統一。分權也導致了基層稅務部門之間的競爭，各基層稅務部門競相在如何落實“兩個操作示范”展開競爭，如在開發相應軟件、提供優質服務等方面都取得了顯著實效。

走向開放政府的變革。自從人類社會有組織的生活在一起以來，政府一直是社會權力的中心。尤其是現代社會，“行政國家”的出現促使人們從出生到死亡的每一步都與政府密切相關。在中國，政府的神秘化、封閉化與“官本位”行政文化直接相關，而公民對關切自身權利的政府知之甚少。隨著社會的發展進步，7 信息化、電子化、網絡化等技術變革不僅成為新的溝通方式，更促成了觀念的更新。政府信息公開、保障公民的知情權已是各國政府和公民的共識。2007年4月，我國《政府信息公開條例》的頒布更使建設開放的政府有了法律依據和保障。“兩個操作示范”的出臺在政務信息公開方面緊跟時代步伐。它主動將地稅部門與納稅人最密切的辦稅事項的程序與內容一一公布，而且為納稅人提供了網絡、書籍、電話等各種信息獲取渠道，不僅貫徹了信息公開“公正、公平、便民”的原則，也充分保障了公民的知情權和監督權。

連鎖效應。“兩個操作示范”的推行不僅有利于實現政府現代治道的制度基礎，而且在地稅部門行政管理中引發“多米諾骨牌”效應，有效推動了地稅部門的內部管理。如在績效考核方面，“兩個操作示范”的網絡系統直接記錄下辦稅事項涉及的工作人員，辦稅時間、辦稅效率、辦稅質量通過軟件自動統計，將實證的、量化的考核記錄在案，豐富了傳統考核中對“德、勤、能、績”評價的主觀性和模糊性，考核結果公平性增強。在其他行政工作中，地稅部門也引進標準化管理思想。如在舉辦各種會議時，辦公室研究出一套按照參會人數將會議劃分為各個等級的方法，不同等級的會議對應不同的辦會方案，并將每一具體事項落實到人，每一次舉行會議時，只需了解參會人數、確定會議等級，工作人員各司其職，復雜的辦會過程執行時井然有序。在建設基層稅務所時也運用了標準化的思想，在山西的一些縣市，標準化的基層稅務所遍及各村鎮，大量節約了稅務所的建設成本，也美化了辦稅的服務環境。“兩個操作示范”的運行也改變了傳統的辦公方式，許多審批事項只需通過網上傳遞就可辦理，即使相關人員出差，也不需等到回到單位就能在網上辦理，工作效率得到大幅提高。

四、小結

世界銀行的報告所指出的:“即使是小的步驟也能使政府的有效性發生巨大變化,帶來更高的生活水平和更多的改革機會。問題是政府能否采取那些能帶來良性循環的微小步驟。”⑧在這個偉大的變革的時代，“兩個操作示范”只是這個持續進程中的一小步，但這一小步對于政府治道變革意義不可忽略。

稅收是國家的血脈，是事關毀滅性的權力。作為一種強制性的行政權力，稅收權力關系到每一個公民的基本權利和自由。在我們關注“兩個操作示范”的制 8 度內涵時，我們還應做更深層的思考。“兩個操作示范”并未觸及政府的職能問題，有限政府的實現尚需對稅收職能進行全新的界定，另外，稅制問題也是政府變革的核心議題。

參考文獻：

① Rhodes, The New Governance: Governing without Government [J].Political Science，1996,(154)．

② 智賢.Governance：現代“治道”新概念[A].劉軍寧.市場邏輯與國家觀念[C].北京:三聯書店,1995,第78頁。

③ 毛壽龍，現代治道與治道變革[J].江蘇行政學院學報，2003（2），第86頁。

④ 洪生偉，質量管理[M].北京：中國人民大學出版社，1996，第79頁。⑤ 世界銀行，1997年世界發展報告：變革世界中的政府[M].北京：中國財政經濟出版社，1997，前言。

⑥ 約瑟夫·奈，《全球化世界的治理》[M].王勇等譯，北京：世界知識出版社，2003，第29頁。

⑦ 《胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，[EB/OL].(2007-10-25)[2008-10-1]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/6429848.html。

⑧ 世界銀行，1997年世界發展報告：變革世界中的政府[M].北京：中國財政經濟出版社，1997，第166頁。

第二篇：終身學習視域下的五年制高職公共基礎課程改革探討

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終身學習視域下的五年制高職公共基礎課程改革探討

梁杰

摘 要 終身學習能力的培養是職業教育的終級目標，而職業教育中公共基礎課在實現這一目標中又擔負著主要任務。一些高職院校盲目刪減、壓縮公共基礎課，嚴重影響職業教育人才培養質量。五年制高職學生作為職業院校特殊群體，公共基礎課教學的缺失對學生終身學習意識和學習能力的形成更加不利。從終身學習的視角提出五年制公共基礎課教學改革的迫切性。

關鍵詞 終身學習；五年制高職；公共基礎課問題提出

2013年10月，以“全民終身學習——城市的包容、繁榮和可持續發展”為主題的首屆國際學習型城市大會在北京召開，標志著我國在提倡終身學習理念，構建學習型社會方面的發展更進一步。會上聯合國教科文組織干事伊琳娜·博科娃指出：學習知識是養育下一代以及創造更好生活的根本方式，終身學習要成為我們建設包容性的知識社會的核心，也要成為2015年后全球發展的核心。

終身學習被稱作21世紀的生存概念。作為個體要完成終身學習，必須具備終身學習的意識和能力。而學校教育是終身學習能力與理念形成的重要階段，只有從學校教育開始實施對終身學習能力與理念的培養，才能真正有利于公民終身學習能力與意識的形成。

職業教育是學校教育體系的重要組成部分，職業教育中公共基礎課對培養學生終身學習的意識和能力發揮著巨大作用。然而，長期以來，我國職業教育被過度看成是培養受教育者的職業技能，為經濟社會提供技能型人才，只注重對學生的技能訓練，而忽視了為學生成長服務，忽視了學生終身學習意識和學習能力的培養。職業學校重視對學生技能的培養本無可厚非，但在“重技能，輕文化”的大背景下，很多職業學校對公共基礎課的定位產生偏差，基礎課或者變成可有可無的“雞肋”，或者一味強調要服務于專業課，對公共基礎課內容進行盲目刪減、壓縮，由此導致教育目標不明確，學生學習動機缺失，教師職業倦怠，自我效能感降低。

以上諸多因素疊加，嚴重影響了職業學校公共基礎課的教學質量，給職業人才的培養帶來深刻而長遠的負面影響。五年制高職學生作為職業教育中的特殊群體，他們入學年齡小，在校周期長，文化基礎薄弱，家庭教育滯后，公共基礎課教學的缺失對學生的終身學習意識和學習能力的形成更加不利，尤其需要引起教育主管部門和五年制高職院校的重視和關注。研究的意義

公共基礎課有效教學是實現培養學生終身學習能力的良好途徑。職業教育中公共基礎課的理論研究一直是一個瓶頸，也是一個非常有待于研究的領域。本課題把終身學習觀和五年一貫制高職公共基礎課聯系起來，構成以終身學習意識為導向的公共基礎課教學實踐范式和理論體系，從理論上講，能對職業教育課程理論做進一步的印證、豐富和補充。

目前五年制高職公共基礎課教學陷入一種十分尷尬的境地：一方面，教師認為公共基礎課對于學生的發展很重要，但學生基礎差，缺乏學習公共基礎課的興趣，課堂秩序混亂，導致教師難教，教學質量低效；另一方面，用人單位認為五年制人才的培養質量和規格都不能滿足企業發展的需要，學校并沒有教給學生工作中所需要的知識。事實上，造成目前這一狀況的根源就是教育管理者和教師沒有把促進學生終身學習和可持續發展作為教育終極目標，傳統的公共基礎課教學也沒有起到相應的作用。因此，希望通過本項目的研究，在實踐上能引起各方面對職業教育中公共基礎課的關注和思考，能給從事五年制高職教育的教師以及學校管理人員提供一些必要的參考和借鑒，同時使職業學校學生正確對待公共基礎課的學習，核心期刊網-----------論文發表,核心期刊網權威中文核心期刊目錄檢索網 核心期刊網-----------論文發表,核心期刊網權威中文核心期刊目錄檢索網

有效提高五年制高職生的質量。

國外對于職業教育公共基礎課的研究資料一直很少，只能在一些比較教育研究中找到些零星的論述。近年來，隨著職業改革力度的加大和對學生人文素養培養的重視，國內學術界對于高職公共基礎課的探討呈逐漸增多的態勢。對于高職公共基礎課的研究主要集中在高職公共基礎課在職業教育中的地位和作用的論述，或者在工學結合模式、項目驅動教學下公共基礎課中某一門課程教學模式改革方面。這些方面問題的研究凸顯了高職公共基礎課在職業體系中的重要地位。但五年制高職生作為職業教育中的特殊群體，他們的年齡特征、教育背景以及特殊的身份認同都與三年制高職有所不同，而實際施教過程如何實現在五年制公共基礎課教學中培養學生終身學習的意識和能力的研究尚且不足，通過學術期刊網檢索，所能檢索的相關文章僅10余篇。

終身學習視域下的職業教育、教學研究取得一定的成果，但也有很多不足：有一些研究僅僅是理論提出的假設，缺乏實踐驗證；有一些僅是教師從大量教育經驗中提煉和篩選的操作樣式，往往只關心操作技巧而缺乏價值層面的引領；對三年制高職研究居多，忽視了五年制這一特殊群

體；對某一門課程微觀研究居多，忽視了公共基礎課的整體性。五年制高職公共基礎課在完成知識傳授的同時，還應突出育人的整體性、終身教育的完整性。如何實現這一目標，正是本項目研究的重點。本研究從中觀的層面以終身學習為研究視角，探討公共基礎課整體的教學改革，遵循從實然到應然的思路，試圖建立以問題、原因、意義、內涵、內容、方法、評價機制等內容為主體的完整體系，對相關問題展開系統的、生成式的研究，有利于從整體上、實質上解決五年制高職公共基礎課建設面臨的一些問題。主要觀點

本課題研究的關鍵點有兩個：

一是解決向內著力點的問題，即教育管理者、教師和學生的觀念問題，讓終身學習觀入腦入心，讓在終身學習觀引領下的五年制高職公共基礎課的改革形成價值共識，教師和學生都獲得較高的文化認同感和歸屬感；

二是解決向外著力點的問題，公共基礎課的改革必須打破學科知識體系，構建以文化為軸心的教學模塊，要資源共享、力量整合，以形成合力，提高學生學習質量。

從職業院校公共基礎課的理論視界、目標取向、內容特征等方面看，“終身學習，促進學生可持續發展”是高職公共基礎課的一種內在規定性。這一規定性主要表現在兩個層面上：一是目標層面的“入腦入心”問題、“信不信”問題所折射出來的教育理念的意識性、態度性，學生“終身學習”意識和理念形成的思想性；二是載體層面的基礎課課堂教學的實效性，提高教學質量滿足社會發展的可持續性。

五年制高職公共基礎課教學實踐只有堅持切合學生終身學習，促進學生可持續發展的教育理念，才能更好地體現職業教育的本質。但目前職業院校公共基礎課教學實踐很大程度上陷入尷尬局面：

第一，職業院校就是培養學生一技之長，“重技能，輕文化”的思想，導致公共基礎課地位下降；

第二，課堂上，教師獨斷式的教學方法堵塞了學生學習公共基礎課的興趣和熱情，學生學習動機缺失和教師職業效能感降低，導致教學陷入無效教學的尷尬境地；

第三，由于公共基礎課課堂教學和實踐教學的脫節，以及沒能很好地解決教材內容向教學內容的轉化，致使學生遠離合理化的公共生活世界，學生覺得基礎課學無所用；

第四，作為載體的知識反客為主，導致培育具有終身學習意識和能力的學生理想精神的缺失等。

以上這些，不僅不能滿足終身學習觀下的公共基礎課建設需要，而且造成公共基礎課在核心期刊網-----------論文發表,核心期刊網權威中文核心期刊目錄檢索網 核心期刊網-----------論文發表,核心期刊網權威中文核心期刊目錄檢索網

當代職業教育體系中實際地位的下降，以致有人開始懷疑其學科價值和所起的作用。基于此，筆者認為職業院校公共基礎課教學必須進行改革，必須經過一個創造性的轉換，通過在教學理念、教學方法、教學過程、教學內容等方面改革，回歸公共基礎課滿足人終身學習和可持續發展的本性。

參考文獻

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第三篇：“分散化公共治理”下的政府公共服務標準化建設

摘 要： 以英國為發端，20世紀80年代末興起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通過廣泛設立代理機構，將服務提供職能從部委中分離了出來。代理機構具備更大的管理自主性、更明確的服務職能、結果導向的績效預算、構建伙伴關系的靈活性、更強的公開性與問責性等，成為有效實施政府公共服務標準的組織結構基礎。我國的政府公共服務標準化也應實現政策決策和服務提供的有效分離，通過構建良好的公共治理模式，提升政府公共服務標準化的質量。

關鍵詞： 標準化； 代理機構； 分散化公共治理； 政府公共服務標準化

中圖分類號： d631.43 文獻標識碼： a doi：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008

在我國推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，政府公共服務標準化應當建構于何種良好的公共治理模式之上以實現公共利益最大化的最終目標，成為一個重要的現實問題。目前，我國政府公共服務標準化的發展還存在結構性治理問題，最突出是缺乏公共政策制定與服務提供有效分離、相互制約的治理框架，導致實施政府公共服務標準的自主性、專業性、責任性、公開性、回應性不足，構建外部合作伙伴關系的靈活性欠缺，績效與預算脫鉤，職能寬泛模糊，缺乏創新能力等諸多問題。為了探求解決這些問題的思路，筆者對20世紀80年末以來興起的、以新公共管理理念為指導的“分散化公共治理”（distributed public governance）改革進行了回顧性考察，分析了英國在“分散化公共治理”中最重要的兩種代理機構形式――執行機構（executive agencies，ea）和非部委公共機構（non-departmental public bodies，ndpbs）對英國“公民憲章運動” ① 的積極影響，總結了英國經驗對構建我國政府公共服務標準化良好公共治理模式的啟示。

一、“分散化公共治理”：實現管理自主權與績效控制的平衡

（一）“分散化公共治理”的內涵

“分散化公共治理”浪潮的核心內容是在政府部門之外設立大量的具有一定獨立性的代理機構、權力主體和其他政府實體等，以達到政府“良治”（good governance）的目的。它的研究主題是如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益。這些代理機構、權力主體和其他政府實體在規模、功能、資金來源、法律和組織形式、內部治理結構、責任機制以及與上級主管部門之間的關系等方面不盡相同。但它們也具有一些共同特點，即在政府部門內分拆機構，分拆后的機構與主管部門建立準合同性質的關系；在制度上將這些實體從傳統的組織部門內剝離出來；賦予他們全部或部分法律地位。[1]3-5

1988年英國《改善政府管理：下幾步行動計劃》（improving government management ：the next steps，又稱ibbs report）標志著代理機構創設的開始。隨后擴散到亞歐非等地區的眾多國家，形成了一種明顯的“全球性轉向”。[2] 如加拿大的服務署、特別事務署，法國的公共管理組織，德國的公法實體，荷蘭的獨立行政實體，新西蘭的皇家實體和半自治實體，西班牙具備行政職能的自治實體，瑞典的委員會和機構，英國的代理機構和非政府部門公共實體，美國的獨立機構、獨立的監管委員會、政府公共事業公司等。據經濟合作與發展組織的統計，這些代理機構、權力主體和其他政府實體所占用的公共開支和人員在中央政府內的重要性往往超過50%，有時甚至達到75%。比如，英國131家代理機構的雇用工作人員總數超過整個公務員隊伍的3/4。加拿大僅3家代理機構的員工人數就占到整個聯邦政府人員的35%以上。[1]6-13今天，在“整體性治理（holistic governance）”等改革潮流興起后，對“分散化公共治理”的研究仍然是一個熱點。

“分散化公共治理”的本質是追求代理機構首席執行官的管理自主權與中央政府對其績效目標控制之間的有效平衡。所謂“分散”就是在政府管理中實現決策與服務提供的相對分離，決策者和服務提供者由原來的隸屬關系轉變為契約關系，中央部門負責掌舵、評估與控制，代理機構負責實施政策和提供服務。在“分散”的架構下，將結果導向、顧客導向、績效管理等現代商業管理中的成功原則、理念、機制、方式引入到政府內部管理之中，實現政府內部管理的理性化和現代化。“分散化公共治理”強調決策與執行、政策制定與服務提供的相對分離，又保持中央部門對于代理機構的適度控制，為實現政府管理現代化提供了一種普遍的組織結構基礎。

（二）英國“分散化公共治理”的實踐

“分散化公共治理”率先在英國出現有其必然性。20世紀70年代末以后，受到新公共管理、公共選擇理論和委托代理理論等理論的影響，同時，政府管理面臨著管理危機、財政危機和信任危機，英國傳統行政模式受到了廣泛的批評。有學者將傳統行政模式的問題概括為結構單一性和管理非現代性的困境。結構單一性是指用同質化的政府機構和組織方式履行政策制定、服務提供和管制職能等不同性質的職能。與此對應，不同工作性質的公務員，都用同一個錄用體制、統一的工資級別、考核標準，實施無差別管理；管理的非現代性，主要表現為對管理不重視，管理人才地位低下，缺乏結果導向，績效測定和責任機制不完善等。[3] 導致結構單一性和管理非現代性困境的根本原因是中央部門沒有把劃槳與掌舵分開，即把決策與執行、政策制定與提供服務分開，中央部門和部長既劃槳又掌舵，“過載”的政府必然效率低下、僵化臃腫、對社會需求反應遲鈍。

針對這些問題，1968年的富爾頓報告（fulton report）專門論述了傳統文官體制的弊端，強調將各部的職能剝離給執行機構，但未獲實施。1988年“下幾步行動方案”發布后，英國開始大量設置代理機構。在所設立的代理機構中，最重要的是執行機構和非部委公共機構，它們是英國中央政府服務的主要提供者，這里重點進行分析。

執行機構是一個提供服務的機構，它或者扮演監管者的角色，或者在經營性功能之外扮演專門性的政策角色。法律上，執行機構是英國政府的合法組成部分，在主管部委的授權下運行，沒有自己的法律身份。治理結構上，呈現多樣化特點，多數設立了管理委員會，少數設立管理咨詢委員會，有的設置了高層次的“聯絡員”。執行機構實行經理（首席執行官）負責制，經理職位向全社會開放，競爭錄用。職員大多為公務員。資源和預算程序上，執行機構通常由上級部門提供資金，但要接受相應的支出審核。自治權、責任和控制上，宏觀政策框架與資源配置由各部部長與財政部、公務員管理部長協商制定，日常政策操作與執行完全由執行機構首席執行官負責。用《政策框架協定》文件明確規定部長、首席執行官的權利和責任。《政策框架協定》每5年由各部委審查一次，評估執行機構是否完成了政府績效目標，機構是否有繼續存在的價值，或者在組織形式和結構上如何進行調整以有利于更好地完成政府政策目標。范圍上，執行機構業務非常廣泛，如社會福利管理、獄政管理、證照核發、救濟金辦理、就業管理、會議服務、軍需供應、工商注冊等。[1] 245-263

非部委公共機構是指不屬于政府部門，但在一定程度上受到政府管理，并承擔一定職能的機構。法律上，大多數非部委公共機構是依法建立的實體法人（bodies corporate），獨立于英國政府，有自己的法律地位；治理結構上，所有非部委公共機構都接受管理委員會的領導，委員會成員通常由部長任命，職員一般為雇用，受聘者不屬于公務員；資源和預算程序上，多數非部委公共機構的資金來自于支持調撥款（grant-in-aid），也有的來源于收費或者稅收，資金使用要通過報告和賬目報表提交議會并接受國家審計局的審查；自治權、責任和控制上，執行性非部委公共機構要在出資部門的框架文件要求下運作，框架文件規定了非部委公共機構的主要職責；在公共活動范圍上，非部委公共機構的職能包括行政、管理、經濟、監管、咨詢等許多方面。[1] 264-280

通過具有一定自主性的代理機構的設置，使英國公共服務的提供免受政治干預，同時在專業化水準、績效改善以及快速回應社會需求等方面也取得了顯著進步。正因如此，“下幾步行動方案”被認為是英國“最重要的行政改革舉措之一”，標志著英國“公共服務改革的一個轉折點”。[4]69英國的經驗被美國、加拿大、新西蘭、荷蘭、西班牙等多個國家學習效仿。國際公共管理實踐證明，這也是一種值得我國政府機構和事業單位改革借鑒的治理模式。

二、“分散化公共治理”：政府公共服務標準化建設的組織結構基礎

“分散化公共治理”通過廣泛設立多樣化的代理機構，為實施政府公共服務標準提供了新的組織結構基礎。在新的組織結構基礎上，政府公共服務標準化的諸多“前提”――標準的制定者、標準的執行者、價值理念、人事安排、績效測定、預算管理、責任與控制、公開性與審查等都發生了變化。以1988年英國設立執行機構為分水嶺，將政府公共服務標準化分成兩個階段：一是傳統階段（20世紀60年代初至80年代末），在傳統科層制管理模式下，小規模、非系統地將企業管理中的標準化技術應用于政府管理；二是現代階段（20世紀90年代初至今），建立在“分散化公共治理”基礎上，以1991年梅杰政府的“公民憲章運動”為開端，政府公共服務標準化建設進入了現代階段。這兩個階段在所依賴的治理模式、服務提供機構的自主性、服務職能與角色、預算制度、伙伴關系構建、公開性與問責性以及持續改進機制6個方面均不相同（見表1）。

（一）將政策和服務提供職能分開，提升代理機構的管理自主性，為改善政府公共服務標準實施質量奠定了組織結構基礎

政府公共服務標準的制定是掌舵，政府公共服務標準的實施是劃槳。前者具有一定的政治性，后者更加側重專業性和技術性。在“分散化公共治理”下，核心部門（如主管部門、財政部）的人員很少，主要承擔服務標準的制定職能，執行機構、非部委公共機構等代理機構專門負責服務標準實施。將政策制定和服務提供職能分開，賦予了代理機構管理上的自主性，這種自主性涵蓋機構編制、人員錄用、工資報酬、內部組織、財務管理等多方面。負責實施政府公共服務標準的代理機構成為自主性實體，為提升政府公共服務標準化質量和效率提供了良好的組織結構基礎。具體來講：

1.代理機構將服務提供職能從中央部門分離出來，有利于緩解“政府超載”，使部長和核心部門專注于政府公共服務標準化相關的宏觀政策的制定。政府公共服務標準的制定是帶有政治性的政策問題，需要根據社會需求、財政基礎、發展階段統籌考慮。只有將服務職能從中央部門中分離出來，部長及核心部門才能更好地“掌舵”，對備受關注的問題作出快速反應，保證政府公共服務標準化相關政策制定的高品質。2.代理機構的自主性有利于在實施公共服務標準時排除政治干擾，保證專業性。由代理機構獨立實施政府公共服務標準，就從政府過程層面，確保了服務的提供與部長保持一定的距離，保障實施政府公共服務標準的無差別、無歧視、專業性和獨立性。

3.代理機構擁有人事和財政管理的自主權，可以提高實施政府公共服務標準的效率、降低成本。較大的人事自主權，可以根據不同性質的服務，采用不同的公務員管理和招錄制度。這樣既可以提升代理機構管理者的地位，也方便通過開放競爭的方式，聘用私人部門富有經驗的管理人員，利用私人部門成熟的管理技術提升政府公共服務標準的實施效率。在財政資金的使用上，代理機構實行績效預算制度，他們更關注績效，注重簡化程序，可以根據實際情況合理配置財政資金的使用，降低成本。

4.代理機構權責一致有利于確保政府公共服務標準化的結果導向和公民導向。執行機構、非部委公共組織等代理機構的設立，在獲得充分管理授權的同時也要對服務提供的績效承擔責任，權責一體的代理機構動搖了傳統文官制度的經典原則，改變了官僚制的行政文化，有助于代理機構從規則為本轉變到公民導向，從過程控制轉變到結果導向。在實施政府公共服務標準時更加關注產出和結果，而不是投入；更加關注回應社會和公民的需求，而不單單是提升政府管理效率；對高標準、高品質的公共服務更加懷有使命感，而不強調規章和程序壓倒一切。

（二）代理機構具有單一明確的服務職能，有利于政府公共服務標準的確定、績效評估和責任控制

傳統上中央政府部門履行的職責和從事的活動十分龐雜，所追求的目標具有多樣化及彈性（非量化）特征，使得部門目標設定和管理績效的評價十分困難，由此導致責任機制的不完善。這被認為是政府失靈的主要原因之一。[5]132

與傳統中央政府部門不同，代理機構的職責是更加明確和單一化的。“部門承擔著一整套責任，而代理機構則只有一項特定職責??人們可以把代理機構想像成政府的小時裝店，現代的大商場常常有許多小時裝店組成，每一家時裝店都有自己的固定消費群。同樣，現在政府部門也被分成許多類似于小時裝店的代理機構，每個代理機構都有自己特定的工作范圍??代理機構的邏輯是，每項服務都應該設立單獨的實體，這樣就不會忽略任何一項服務。如果一個代理機構負責有多重責任，它可能無法較好地完成一項或多項任務。而只有一項任務的代理機構會努力把這項任務完成得盡善盡美。” [1] 46

在職能明確、單一的情況下，英國的執行機構或非部委公共機構就可以設定其公共服務可衡量的標準。這些績效標準體現在主管部制定的“政策和資源框架文件”和業務計劃中。以倫敦地鐵有限公司為例，該公司屬于非部委公共機構，它將1994/1995的主要公共服務標準設定如下：可靠、快捷方面，上一實際為水平為95.5%，1994/1995計劃目標為95.5%；明凈、整潔、高效方面，列車清潔程度顧客滿意率上一實際為水平為64%，1994/1995計劃目標為65%；安全的環境方面，乘客安全感上一實際水平為83%，1994/1995計劃目標為90%；熱情服務方面，服務態度乘客滿意率上一實際為水平為63%，1994/1995計劃目標為64%。[6] 可以看出，該機構設置的服務標準內容上單一明確，測度上具體、可量化。2000年后，工黨政府開始頒布“公共服務協議”（public service agreements――psas，實際上是首相和大臣之間簽定的目標責任書），執行機構相應與主管部長簽定“服務供給協議”（service delivery agreements――sdas），對管理目標和工作結果的要求進一步規范化。總之，不論是依據“政策和資源框架文件”還是“公共服務協議”，代理機構因其職能單一明確，更容易圍繞單一職能確定量化的服務標準，這就有效降低了績效評估與管理的難度。

單一明確的服務職能也有助于責任控制。如前所述，“分散化公共治理”追求的是管理自主權與績效控制的有效平衡。在中央政府缺乏有效手段控制代理機構績效時，后者憑借充足的授權和較大自由度，有追求自身利益的可能性。因此“分散化公共治理”下，代理機構要接受主管部門的“適距控制”，即保持適當的距離實施間接的控制，實施“適距控制”的主要障礙就是信息不對稱。而代理機構具有職能單一明確的特點，容易據此設定量化的政府公共服務標準，依據量化標準進行績效評估有助于消除信息不對稱，為中央部門更好地控制代理機構的履責情況提供有效依據。

（三）代理機構實行績效預算，為政府公共服務標準實施中確立結果導向和公民導向提供了激勵機制

任何政府機構都有爭取預算最大化的傾向，問題的關鍵是按照什么標準撥款才能收到最佳的激勵效果，保證資金的最大價值。在傳統的官僚制度下，“各級政府??注重的是投入，而不是結果。它們的撥款給學校是根據各校注冊入學的學童人數；給福利機構是根據有資格享受福利的窮人人數；給治安部門是根據對付犯罪所需要警察的估計人數”。[7]97這種基數預算，導致傳統官僚制不注重測量績效。

“分散化公共治理”下，績效預算的實施使得代理機構比科層制部委集權模式更加注重顧客需求和服務結果。在“分散化公共治理”下，代理機構的績效預算是一種契約式管理，出資部門確定政府公共服務標準，代理機構負責專注于這些服務標準的實施，資金的使用要按照協議接受績效審核，這實際上是一個中央政府部門基于《公共服務協議》向代理機構購買標準化的公共服務和產品的過程。代理機構為了爭取資金，有更強的激勵關注實施政府公共服務標準化的結果，有更強的激勵關注公民的需求，有更強的激勵與先進典型做“基準比較”，追求業務卓越。這相比于之前照章辦事、程序至上、得過且過的行政文化，無疑更加富有生機和使命感。以“北愛爾蘭駕駛員考核與車輛檢測局”為例，該局在設定1993/1994 的主要公共服務標準時，規定如下：車輛檢測中80 %申請者等待檢測的時間低于4周，其余最長不超過5周；駕駛員考核――80 %的申請者等待時間不超過8周，其余最長不超過10周；出現失誤的比率不超過全年考核、檢測總數的0.5 %；檢測和考核程序上的顧客滿意率高于96%等。[8]46 可以看出，績效預算下代理機構更有激勵關注公共服務在效率、質量、顧客滿意等方面的標準，體現了結果導向和以公民為中心的理念。

（四）更具靈活性的代理機構有助于在實施政府公共服務標準中構建多元伙伴關系

政府公共服務標準化是一個需要多元參與的治理過程，志愿組織、社區組織和公民的多元參與具有重要意義：可以為政府公共服務標準的制定輸入有效的社會需求，為服務標準的實施提供外部的技術和資源，通過社會問責保持外部壓力，促進政府公共服務標準的持續改進。

“分散化公共治理”開創了一種靈活執行職能的模式。更具靈活性的代理機構在實施政府公共服務標準時更容易與志愿組織、社區組織、市場組織構建合作伙伴關系。主要體現在：

1.快速、敏捷的反應。以非部委公共機構為例，其日常事務管理與政府部委的部長保持較遠的距離，具有較高的獨立性，作為獨立的法律實體，它們在構建公私合作伙伴關系時，不必經過縱向申請批準的繁瑣程序，可以獨立、快速做出反應，把握合作的對象與時機。

2.職能專門化降低了伙伴關系構建的交易成本。當今的組織社會，各類組織發展有不斷分化的趨勢，志愿部門、社區組織、市場組織也是多樣化、細分化的，相應地具有多樣化的技術優勢。以印第安納波利斯市為例，它在20世紀90年代將其信息技術運行、城市機場管理和污水處理系統外包給承包商時，市政府在每件案例中要保障的最重要的資源是高度專業化的技術知識和世界一流的管理人才。[9]30-44 在尋求高度專業化的技術知識和人才的過程中，職能專門化的代理機構具有明確的目標和專業化管理人才，比職能寬泛的中央部門在搜集信息和篩選合作對象時更有針對性和專業優勢，這將有效降低構建合作伙伴關系的交易成本。

3.創新需求催生構建伙伴關系的動力。執行機構與非部委公共機構等代理機構在框架協議范圍內享有較高的自主權，同時也承擔著按公開標準提供公共服務的責任與壓力，相比于傳統部委，它們更有動力通過創新管理方式和技術實現績效提升。但是創新在政府官僚制中所遇到的阻力往往比在網絡治理結構內部所遇到的阻力更大，因為大量內部的平行約束機制會限制產生好想法所必備的互動環境，而縱向的障礙又會阻止產生出的想法從“冒泡”到決策的整個過程。[10]27因此，如果在實施政府公共服務標準化的過程中需要突破技術、人才、信息方面的限制而產生創新需求時，代理機構更有動力積極尋求與志愿組織和社區組織構建網絡化的合作伙伴關系。

4.開放的治理結構。許多代理機構與傳統中央部門相比，在治理結構上更具有開放性。一些非部委公共機構，如代表消費者意見和利益的團體中的許多委員都是普通人，這為公眾提供了參加公共生活的機會。

（五）代理機構更加具有公開性與問責性，這是促進政府公共服務標準化發展的外部壓力機制

作為向公眾提供標準化公共服務的機構，代理機構的事務公開和問責是非常重要的。一般執行機構和非部委公共組織會通過如下措施變得更為公開和透明，并接受問責：

1.信息方面，執行機構和非部委公共組織要按照2000年《信息自由法案》的相關規定保障公眾能夠獲取公共服務標準的相關信息。

2.事務公開方面，執行機構和非部委公共組織要通過報告、管理報告、財務報告、公開會議等多種形式公開本機構的各種活動和財政開支。其中，報告是主要的公開途徑，需要提供本機構的職能與公共服務標準的信息。

3.用戶/公民導向方面，執行機構和非部委公共組織在實施政府公共服務標準化的過程中，通過問卷調查、公開會議或其他咨詢形式，就本機構的服務事項向公眾用戶與利益相關者廣泛征詢意見，以確保服務標準能充分回應并滿足公眾用戶和利益相關者的需求。此外，還要運用簡化的程序、個性和具體性的回復處理投訴。

4.議會質詢方面，議員經常會要求內閣部長提供有關執行機構和非部委公共機構的政策、決策和行動方面的信息，并就機構的政策及運作框架問題接受議會質詢。

此外，還有出版物信息公開等制度化、規范化的渠道。與半封閉的傳統中央部委相比，執行機構和非部委公共組織實施公共服務標準的過程處于高度透明的環境中，保證了較高的公開性與問責性，為政府公共服務標準化的發展提供了重要的外部壓力機制。

（六）定期回顧審查是政府公共服務標準化持續改進的動力機制

在“分散化公共治理”下，負責實施政府公共服務標準的執行機構和非部委公共機構要接受制度化的回顧審查。全面回顧審查原為五年一次，1998年后根據《公共服務協議》約定指標的完成情況進行持續性業務回顧審查。2002年7月，內閣辦公廳發布了《更佳的政府服務：21世紀的執行機構》報告，對執行機構進行回顧審查，小型非政府部委公共機構也需要進行“簡式回顧審查”。回顧審查的關鍵事項包括組織方式的選擇和改進績效。回顧審查的目的，在于考察執行機構和非部委公共機構在實現其服務宗旨、服務內容、關鍵服務指標等方面所發揮的作用，通過對績效的回顧審查，幫助公共機構改進公共服務的績效并決定公共機構今后存續的必要性。如果執行機構和非部委公共組織不能在實施政府公共服務標準的過程中達到應有的績效水準并不斷改進，那么機構本身存在的必要性就會受到質疑。因此，定期的審查機制，提供了一種常態化的外部壓力，構成了執行機構和非部委公共機構持續改進政府公共服務標準的外部動力機制。

三、“分散化公共治理”對我國政府公共服務標準化建設的啟示

英國是政府公共服務標準化建設的先驅與典范，與之相比，我國政府公共服務標準化建設尚缺乏一個良好的公共治理模式。中央部門缺乏對行政決策權、執行權和監督權的有效分離與相互制約，造成公共政策制定與服務提供職能不分，這是導致我國政府公共服務標準化專業化程度低，社會需求回應性差，公民滿意度不高的重要原因。換言之，英國“分散化公共治理”前存在的組織結構單

一、管理非現代化的問題，在我國同樣存在。因此，有必要借鑒英國在“分散化公共治理”中廣泛設立代理機構（執行機構、非部委公共機構等）的成功經驗，推進我國政府公共服務標準化建設，構建良好的公共治理模式。

（一）用治理的思維推進政府公共服務標準化建設，構建良好的公共治理模式

“分散化公共治理”下的代理機構熱潮，實質上是國家服務功能與角色在當代崛起的一種顯著標志，代理機構的產生是與服務提供相適應的。與其將代理機構作為新公共管理的一種工具，不如地說它本質上是一種治理的工具。代理機構的出現體現了服務對治理結構的時代要求。在統治中，國家是唯一的；在服務中，國家只是備選項之一。官僚制下遠離用戶的、一刀切的、不測量績效的服務是不會被公眾接受的。服務意味著按照明確承諾的標準達到用戶滿意，代理機構是被選中的最合適的提供模式，它的出現帶來了一場公共治理結構的變革。

在我國，以2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃綱要》的出臺為標志，政府基本公共服務標準化已進入頂層設計、系統推進的新階段。在2013年我國提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的背景下，政府基本公共服務標準化建設不能忽視治理和治理模式變革的問題。以英國為代表的西方經驗表明，推進公共服務及其標準化建設必須有與之相適應的組織結構基礎，必須進行公共治理模式的相應調整。因此，我們也需要以治理的思維去思考和構建適應我國政府公共服務標準化發展的公共治理模式。

（二）中央政府部門應穩步推進政策制定與服務提供的有效分離與相互制約

西方國家“分散化公共治理”浪潮的精髓在于掌舵與劃槳分開，這是當代行政改革的普遍趨勢，也是實現管理現代化的重要前提。在我國，除深圳“行政三分制”改革以及地方政府行政服務中心的嘗試外，鮮有推進政策制定與服務提供有效分離與相互制約的行政改革實踐。借鑒“分散化公共治理”的模式，要對中央部門進行機構分拆，設立相應的服務代理機構，將政策執行和服務提供職能從部門中剝離出來，賦予服務代理機構，并授予其在人事、財務、編制等方面充分的管理自主權。在組織關系上，將主管部門與服務代理機構由隸屬關系轉變為契約管理關系，并引入現代管理的理念與方式，譬如，在服務代理機構中實行績效預算、加強服務信息公開、完善責任機制、實行職員聘任制，提高我國政府公共服務標準化的專業性、透明性和對社會需求的回應性。

（三）依據多樣化的公共服務職能，靈活設置多樣化的機構

根據多樣化的服務職能，設置多樣化的機構是英國政府及公共部門基本架構的鮮明特點。在英國，除了內閣部門，還有執行機構、非內閣部委、非部委公共機構以及其他類型的公共機構（如公營公司）等多樣化的組織負責公共服務提供。

在我國，除了要對中央政府部門進行機構分拆，設立相應的服務代理機構外，還要從“政事分開”的原則出發，推進事業單位分類改革。行政管理類事業單位回歸行政系統內部，承擔行政服務提供職能。生產經營類事業單位改制為企業。公共服務類事業單位可以參考英國非部委公共機構（non-departmental public bodies，npbs）的概念，賦予其獨立公共法人地位，由政事一體化的隸屬關系改為契約管理關系。這類事業單位可與中央部門依據公共服務框架協議，按照協議的服務標準，提供政府標準化的公共服務。總之，只有根據多樣化的公共服務職能，靈活設置多樣化的機構，才能構建完整的政府公共服務標準化的治理結構。

（四）前瞻性地統籌“分散化公共治理”與“整體性公共治理”的關系

在英國政府公共服務標準化的建設過程中，保守黨是執行機構的支持者，后來的工黨則轉向了“協同政府”。理論界關于“分散化公共治理”與“整體性公共治理”孰優孰劣也頗多爭論。應當說沒有任何一種治理模式是完美的。“分散化公共治理”的核心是以分工和分權，實現靈活性運作，但容易產生協調難的問題；整體性治理的核心是以合作和并權，實現整體性運作，但容易產生僵化低效問題。兩者不是簡單的非此即彼的關系，而是需要合理互補，相互取鑒。[11] 從現實視角審視，“分散化公共治理”對我國現階段而言是難以越過的，但開始這種公共治理模式變革之前，需要前瞻性地統籌思考“分散化公共治理”與“整體性公共治理”的關系。在設立具有自主性的服務代理機構時，要堅持慎重設立的原則，機構設立需經由嚴格規范的程序進行必要性、合理性審查。同時做好頂層設計，防止服務代理機構之間職能交叉或者過度“碎片化”，保持相互之間最大的協調度。唯有如此，才能使我國政府公共服務標準化的公共治理模式的構建少走彎路。