第一篇：訂政策促土地節約集約利用重監管保高效用地落到實處

訂政策促土地節約集約利用重監管保高效用地落到實處

為切實貫徹落實中央、省、市加強土地節約集約利用的要求，科學高效利用臨港開發區的土地資源，增強保障工業用地的能力，通過引導、獎勵的具體措施，推動新建工業企業節約集約用地，《四川宜賓臨港經濟開發區工業企業節約集約用地實施細則》（簡稱《實施細則》）于2012年5月29日公告實施。

該《實施細則》主要對工業企業入駐臨港開發區的條件、鼓勵節約集約用地的獎（補）政策以及對企業用地的全程監督管理等方面作出了明確的規定。一是通過高起點設定企業入駐條件，有效避免了土地的粗放、低效利用；二是通過大張旗鼓重獎節約集約用地的工業企業，使臨港開發區工業企業節約集約用地意識常態化、規范化；三是通過建立健全機構、落實工作責任，嚴格兌現獎懲，加強用地監管，切實將土地節約集約利用工作落到實處。

該《實施細則》的實施，將進一步規范臨港開發區高效用地行為，為企業入駐搭建更加廣闊公平的平臺。

二○一二年七月十九日宜賓市國土資源局臨港分局李進

第二篇：規范養殖業用地秩序 促進土地節約集約利用

規范養殖業用地秩序 促進土地節約集約利用

近幾年來，農民發展畜禽養殖業的積極性日益高漲，畜牧業已成為農村的一大支柱產業。隨著養殖業的迅速發展，農民的飼養方式和結構發生了很大變化，畜禽養殖也由庭院分散養殖逐步向規模化養殖發展。畜牧業快速發展的同時，也出現了一些不容忽視的新情況和新問題，給國土資源執法帶來了難題：

一是信訪量比較大，養殖業用地信訪案件呈上升趨勢；二是鎮村兩級缺乏監管，處于無序狀態；三是超標準建設永久性建筑物；四是規劃滯后，搞圍村戰略；五是隨意改變土地用途，用于居住、加工、經營等；六是土地浪費現象嚴重，占地多、規模小；七是違反土地利用總體規劃，養殖業擅自占用基本農田等。形成這些問題的原因是多方面的，一是農村干部群眾的國土資源法律法規意識還比較淡薄，尤其對人多地少的國情和18億畝耕地紅線的嚴峻形勢認識不足；二是疏于管理，鄉（鎮）村兩級干部在國土資源管理中的職責還沒有真正到位；三是耕地特別是基本農田保護相關的法律知識普及還不夠全面；四是規劃還不盡科學合理，使養殖業用地無法選址；五是受農村土地承包經營體制制約，有的農民想發展養殖業村集體無法調整土地，只有占用耕地或基本農田；六是規模化畜禽養殖用地屬農業結構調整范疇，使界定和執行規模化畜禽養殖用地政策出現了偏差等等。

針對當前農村養殖業用地中存在的違法違規問題，各級必須引起高度重視，從實際出發，采取切實可行的措施，規范養殖業用地秩序，促進養殖業持續健康發展，建議如下：

一、加強對土地管理法律法規的宣傳。采取多種形式，深入持久地開展土地管理法律法規的宣傳教育，廣泛普及耕地和基本農田保護知識，切實增強廣大基層干部和農民群眾“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的憂患意識和自覺性。

二、統籌規劃畜禽養殖用地。各級國土資源管理部門，要結合新一輪土地利用總體規劃修編，把畜禽養殖用地納入土地利用總體規劃，實行規劃控制，盡量利用廢棄地和未利用地發展養殖業，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田或借機圈占土地進行其它非農業建設，嚴格控制畜禽用地亂擴張、亂用地、無序發展的格局，實現國土資源的可持續利用。

三、嚴格合同管理。養殖業項目建設開工前，養殖業戶必須先與所在村村委會簽訂用地復耕合同。合同上除約定用地位置、面積、范圍外，還要明確土地使用條件、建設標準、使用期限、復耕時間、復耕標準和違約責任等。對違反合同管理規定的，一定要追究其違約責任，以維護合同的嚴肅性。

四、明確監管責任。要把養殖業用地管理情況納入鄉（鎮）村兩級干部工作目標責任制考核，明確鄉（鎮）村兩級干部是第一責任人的土地監管責任，實行屬地管理。建立和完善上下聯動、分級負責、齊抓共管的土地管理長效機制，對出現違法違規問題的，嚴肅追究相關責任人的責任，真正使最嚴格的耕地保護制度落到實處。

五、按程序辦理養殖業用地。興辦規模化養殖的單位和個人應向所在村村委會書面提出養殖用地申請，由村支部書記（村主任）審查同意，報鄉（鎮）規劃建設部門審查是否符合鄉（鎮）、村莊規劃，再到鄉（鎮）國土資源主管部門審查符合土地利用總體規劃后，報鄉（鎮）政府審核，由縣級畜牧主管部門進行 項目審核備案，然后到縣級土地行政主管部門辦理用地備案申請，最后到鄉（鎮）國土資源管理部門落實項目用地選址。

六、國土資源執法監察部門要加強動態巡查，將養殖用地作為重點巡查內容，做到早發現、早制止、早報告、早查處。對占用基本農田進行規模化畜禽養殖的要堅決拆除并責令恢復耕種，對因經營不善停業、倒閉的養殖棚舍要及時拆除并復墾。對違法違規占用耕地造成耕地破壞的行為要及時制止，限期改正，并按照既處理事、又處理人的原則嚴肅查處到位。

國務院《關于促進畜牧業持續健康發展的意見》國發（2007）4號文和國土資源部《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》國土資發（2007）220號文

一、規模化養殖業用地，必須到我局辦理備案手續。

二、使用養殖業用地，鼓勵利用廢棄地等未利用地、盡可能不占或少占耕地，禁止占用基本農田。

三、辦理備案手續需要提交的材料：

1、用地戶提出的用地申請

2、用地戶與被占地人的占地協議及村委會意見

3、畜牧局規模化養殖及備案證明

4、鄉（鎮）人民政府意見

5、基層中心所選址意見

6、環保局環境評價報告

7、發改委備案證明

四、我局進行用地預審，審查其是否符合土地利用總體規劃，不符合規劃的實行一事一議，進行用地論證工作，論證其是否可以占用土地。

五、占用耕地的養殖戶應簽訂復墾保證書，原則上不繳納復墾保證金。（根據土地被破壞的面積和程度，按每平方米五元至二十元收取復墾保證金）養殖戶不再從事養殖時，應進行土地復 墾，經我局驗收復墾合格后，將復墾保證金退還給養殖戶。如不能復墾或復墾驗收不合格的，我局將不退還復墾保證金，用復墾保證金來實施復墾。

六、區別不同情況，采取不同的扶持政策。

（一）本農村集體經濟組織、農民和畜牧業合作經濟組織按照鄉（鎮）土地利用總體規劃，興辦規模化畜禽養殖所需用地按農用地管理，作為農業生產結構調整用地，不需辦理農用地轉用審批手續。

（二）其他企業和個人興辦或與農村集體經濟組織農民和畜牧業合作經濟組織聯合興辦規模化養殖所需用地，按照農用地管理不需辦理農用地轉用審批手續；管理和生活用房、疾病防控設施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設施，屬于永久性建（構）筑物，其用地比照農村集體建設用地管理，需依法辦理農用地轉用審批手續。辦理農用地及未利用地轉用需向上級國土資源管理部門進行報批。建設永久性建筑物未辦理農用地或未利用地轉用審批的，不得申請用地。

七、規模化畜禽養殖用地確定后，國土資源局中心所嚴格批后監 管，嚴禁占地戶將用地改變為非農業建設用途，防止借規模化養殖之機圈占土地進行其他非農業建設。

第三篇：強化建設用地全程管理 促進土地節約集約利用

強化建設用地全程管理 促進土地節約集約利用

近年來，我局嚴格履行國土資源管理職能，堅持重土地審批、更重用地監管的建設用地管理理念，嚴把建設用地審批環節、跟蹤環節和驗收環節，強化全程跟蹤管理，提高了土地節約集約利用水平。

一、堅持節約集約用地標準，把好建設項目用地審批環節

我們堅持從審批制度、標準、方式入手，強化建設項目用地管理，確保建設項目依法用地、集約用地。

（一）規范審批制度。堅持用制度來篩選項目、保障用地。一是嚴格執行供地制度。凡不符合國家產業政策和供地政策的項目一律不予通過預審和供地。凡屬于國家限制發展的產業項目，按照規定從嚴審批，防止盲目投資和低水平重復建設。二是嚴格執行項目用地審查制度。由市有關職能部門抽調成員組成建設項目預審評估小組，邀請專家進行論證，提出會審意見，作為預審、供地的依據。對超億美元項目和用地規模超過百畝的大型建設項目，要求提供可行性報告批準文件，明確項目建設的周期，并對其用地進行重點審核。對可分期實施的大型項目，根據實際到帳資金和生產建設進度分期供地，預留規劃用地。申請增資擴建的用地單位，首先充分使用企業已有建設用地，核定用地面積時，將已使用土地與擬新增加的用地一并計算核定。三是嚴格執行征地補償制度。建設項目報批農用地轉征收，同時收取土地補償費和勞力補助安臵費，作為被征地農民的社會保障資金，由國土資源部門直接解繳給財政社保專戶，資金不足額到位的，堅決不予供地。四是嚴格執行項目用地控制指標制度。嚴格執行國家頒布的建設用地定額指標和《江蘇省建設用地指標體系》，對超定額、超計劃用地和不合理用地該裁減的裁減，該淘汰的淘汰。2005年以來，我市共對不符合相關要求的項目核減土地面積近2萬畝。

（二）嚴格審批標準。我們制定了嚴格的節約集約用地標準，在建設項目用地審批中，作為硬杠杠，堅決貫徹執行。一是確立了畝均投資強度的新標準。去年XX市出臺的《全力推進高水平節約集約用地，爭創全國節約集約用地先導區示范區的意見》明確規定，國家和省級以上經濟開發區畝均投資強度達到300萬元以上，工業集中區畝均投資強度達到200萬元以上。XX市委十一屆二次全會明確提出，今年畝均投資強度在上述基礎上必須增加5%，畝均產出必須增加15%，達不到指標的項目不予供地。二是明確了分類供地的新要求。明確提出紡織、服裝、輕工、食品、電子、醫藥、生物等適合建造多層廠房的行業，新建廠房都必須建造五層以上多層廠房。凡投資總額2000萬元人民幣以下的項目及適合進多層廠房的建設項目必須通過租賃或購買標準廠房解決生產用房。除生產安全和工藝流程上有特殊要求的項目外，一般不得建造單層廠房。2005年以來全市已有1.2萬個項目通過建造或租賃多層標準廠房解決了項目用地。三是提出了優先供地的新目標。堅持建設項目用地“有保有壓”和“招商選資”的原則，指標優先向城市基礎設施項目傾斜，向提升競爭力的高新技術產業項目傾斜，向現代外向服務業項目傾斜。促進城鄉企業用地實現高容積率、高密度，城鄉住宅用地實現高容積率、低密度，城鄉所有建設用地實現高投入、高產出、少用地、多產出。目前全市多層、小高層、高層農民拆遷安臵房建設已近3000萬平方米，多層標準廠房建設已超1200萬平方米，節約土地超過了8萬畝。意法半導體項目總投資達20億美元，畝均投資近2000萬元人民幣。

（三）改革審批方式。積極推進土地資源市場化配臵，充分運用價格杠桿，抑制多占、濫占和浪費土地現象。一是不斷推進城市土地資產市場化經營。我市已連續三年經營性用地招拍掛出讓成交價突破100億元。去年全市經營性用地招拍掛出讓283幅、1370.5萬平方米，出讓成交總額達到221.75億元。二是全面推行工業性用地市場化運作。2006年初，我局就作出決定，增量工業性建設用地必須100%經過招拍掛供地，存量工業性用地必須50%經過招拍掛供地。2007年，我市就組織開展了工業用地招標拍賣掛牌出讓試點工作，國務院31號文件出臺后，市政府批準出臺了《關于工業性項目用地市場化運作的實施意見》，明確科研設計、工業配套、金融、營利性公用設施、教育、醫療衛生用地一并納入招標、拍賣、掛牌出讓供地范圍。

二、嚴格節約集約用地監管，把好建設項目用地跟蹤環節

嚴格按照節約集約用地要求對建設項目用地實施跟蹤管理，是減少和杜絕違法違規用地的關鍵。

（一）信息管理到位。通過信息的及時更新，實現對建設項目用地的動態管理，提高批后監管的工作效率。一是建立土地利用管理信息系統。把農用地轉用、土地征收、土地出讓、土地劃撥、建設項目用地驗收、變更登記等內容加以整理，構建項目屬性數據庫和圖形數據庫，跟隨項目進度定期更新相關內容，管理部門可以通過查閱該數據庫，全面掌握建設用地審批情況和實際使用情況。二是建立建設項目用地監管系統。以市局、市（縣）區局和鄉鎮國土資源所互聯網絡為平臺，實行按宗建檔，推行一宗用地建立一個跟蹤監管資料檔案，將宗地說明、現場照片、轉（征）用和供地批文、地籍詳查圖、土地利用總體規劃圖、巡查記錄表等資料錄入數據庫，加強建設用地日常管理。對新建、在建項目，及時將項目名稱、類型、用地規模、投資強度、容積率、建設進展情況等信息錄入計算機，使執法監察部門可以直接對全市范圍內新建、在建的建設項目用地情況進行監管。三是建立建設項目用地信息定期交換制度。局內部建立了批文信息抄送制度，土地利用部門通過局內部網絡平臺及時將建設項目用地審批情況和基礎資料等信息傳送給法規監察部門，加強審批和跟蹤檢查環節的銜接。同時，建立了動態巡查信息反饋制度，法規監察部門把對建設項目用地跟蹤檢查的結果通過網絡及時反饋給局領導和相關部門，對違法違規用地形成監管的合力。

（二）進度跟蹤到位。建設項目用地經過審批以后，法規監察部門及時納入監管范圍，嚴格按照“三定”程序，加強對項目進度的追蹤。一是定片區。按照項目的所在區域，明確跟蹤管理主體、規定跟蹤管理職責，落實跟蹤管理責任制。二是定專人。實行《建設項目動態督查單》制度，將項目的監管落實到具體人，明確考核獎懲辦法。三是定期限。我們對每個項目分三個階段跟蹤，至少記錄三次。第一次在平整場地、圈建圍墻或打地基時，重點記錄用地人、用地位臵是否與批文一致；第二次在土建基本封頂時，重點記錄用地范圍、容積率等是否與批文一致；第三次在項目竣工時，重點記錄用地人、用途是否與批文一致。

（三）違規查處到位。我局在建設項目用地跟蹤管理中，敢于動真碰硬，對不符合節約集約用地要求的項目堅決查處。一是嚴肅查處違法用地。土地市場治理整頓工作開展以來，以非法占地為主的土地違法案件逐年減少，而以擅自改變土地用途、不按合同約定條件開發利用土地、擅自改變容積率等新型土地違法案件逐年增加。我市每年都要公開曝光一批違法違規用地案件，兩年來累計責令退還土地713畝，處以罰款153.43萬元。二是依法處臵閑臵土地。連續兩年在全市范圍內開展閑臵土地專項執法檢查，出臺了《XX市閑臵土地處臵辦法》。2006年，全市依法無償收回閑臵土地10宗，面積2612畝；征收土地閑臵費46.5萬元；協議收回調整項目用地3240畝進行重新配臵。三是盤活低效存量土地。對占地面積大、效益差、不符合現行產業政策、達不到環保等要求的企業實行“騰籠換鳥”，采取拆、歸、并等方法，協議回購企業用地1317畝，解決了急需用地建設項目的用地需求。出臺優惠政策，鼓勵利用原有廠區土地進行增資擴建改造或建造多層標準廠房出租，2006年，全市共有87個項目，利用存量土地追加投資，建設多層標準廠房，節約土地3000多畝。

三、強化節約集約用地評估，把好建設項目用地驗收環節

全面建立建設用地項目竣工驗收評估制度，從根本上保證了依法節約集約用地。

(一)建立建設項目用地驗收制度。嚴格實施建設項目用地節約集約利用驗收，凡2005年以來批準供應的新上建設項目用地都必須進行竣工驗收，用地單位在建設項目竣工后，先對照土地出讓合同等用地批準文件規定的各項用地條件和節約集約用地指標進行自檢，在此基礎上，國土資源部門會同相關部門，按照建設項目供地批準文件約定的建設期限、建筑容積率等方面要求，進行實地踏勘和綜合檢查。到目前為止，全市共對1170個竣工建設用地項目進行驗收，涉及土地面積為3.68萬畝。

（二）建立建設項目土地利用評估制度。在建設項目用地節約集約利用驗收工作的基礎上，根據土地出讓合同等土地批準文件的約定和驗收結果，對照土地節約集約利用評估標準進行綜合評估，對達到各項規定指標要求，經建設項目用地驗收評估合格的，用地單位可申請辦理土地變更登記；驗收評估不合格的，由國土資源部門出具限期整改等書面處理決定書，按驗收評估標準要求簽訂有關實施整改的具體補充協議。

（三）建立建設項目用地變更登記制度。建立建設用地節約集約利用驗收評估后土地變更登記制度，用地者在規定的建設期限內完成各項建設并達到相應的節約集約用地標準的，在國土資源部門進行驗收評估合格后，更新地籍圖和相應的宗地圖，辦理土地使用權變更登記，換發在整個土地使用期限內有效的土地證書。2005年來，全市有1091宗3.38萬畝建設項目用地在驗收評估后進行了土地變更登記。此項工作的有效開展，有力地促進了建設用地的跟蹤管理。

加強建設用地全程管理是依法嚴格土地管理，促進節約集約用地，保證經濟社會又好又快發展的重要舉措。在今后的工作中，我們將在政策上、制度上進一步健全完善，確保跟蹤監管措施落實到位，努力實現土地利用方式的根本性轉變。

第四篇：進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作 促進土地節約集約利用

進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作 促進土

地節約集約利用

隨著工業化和城鎮化的推進，城鄉建設用地的供求矛盾在一些地區越來越突出，耕地保護壓力不斷加大。為引導城鄉建設集中、集約用地，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中提出“鼓勵城鄉建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅決落實兩個最嚴格的制度，就是要落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地規模。2000年以來，在大量促進土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，部分地區為解決經濟發展用地需求與土地供應不足之間的矛盾，在基本農田和耕地受到嚴格保護的情況下，開始把重點轉向到農村建設用地，尤其是農民的宅基地。典型做法是針對農村居民點規模小、數量多、布局分散、環境質量低劣、土地利用率低等現象，開展農村建設用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農村建設用地置換經濟發展用地指標。為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點工作，相繼出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》, 對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行了規范。

一、城鄉建設用地增減掛鉤試點的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉建設用地增減掛鉤項目，其中，前兩批試點項目直接由部批準，第三次試點由部向有關省（區、市）下達周轉指標，由省國土資源部門確定試點項目并報部備案。三批掛鉤試點項目共下達周圍指標43萬畝，涉及省份共24個。據了解，到2009年底，第一批試點已拆舊復墾5.85畝，約占下達周轉指標的80%；第二批試點已拆舊復墾3.84畝，約占下達周轉指標的33%；各地正在組織編制第三批試點實施方案。

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護。天津市第一批試點已如期完成土地復墾工作，實現了耕地動態平衡。按照掛鉤試點專項規劃，農村宅基地復墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實施農業規模化和產業化進程，在保護耕地的同時，促進了農業生產效益的提高。東麗區華明鎮永和村復墾后建成設施農業示范園，畝產效益萬元，較之傳統農業提高了10倍。二是節約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點5個項目的拆舊區涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施掛鉤試點，將37個分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農民安置問題，安置區人均用地降至65平方米，節約土地近65％。三是用地布局得到優化。天津市以城鄉增減掛鉤為平臺，積極推進小城鎮示范建設，實現了農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區三區統籌、聯動發展。進一步加快了農村人口向小城鎮集中，工業向園區集中，農業向設施農業集中，優化了用地結構和布局。四是推進了城鄉統籌發展。通過掛鉤試點，人口向小城鎮集中，政府公共服務的功能進一步發揮，道路管網設施、市政公用配套設施進一步完備，教育、醫療、娛樂等服務基本實現了城鄉均等化、農民工作、生活便利化，農村環境面貌煥然一新，城鄉發展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區華明示范鎮在全世界87個城市106個參選項目中，成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐展區。

五是農民生活質量得到提高。通過掛鉤試點項目的實施，解決了廣大農民的長遠生計，農民家庭財產和收入大幅增加，實現了“安居、樂業、有保障”。以天津市東麗區華明鎮為例，農戶平均現有宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮置換一套80多平方米的住宅，價值超過30萬元，農民家庭財產增加20多萬元。農民遷入小城鎮后，就業更多地向二、三產業轉移，收入明顯提高。

二、問題和隱患

隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復墾區復耕土地的產權歸屬問題。有的地方將原宅基地復墾之后的土地收歸當地鄉鎮所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當地鄉鎮政府使用的，是否應按規定辦理征地手續，土地增值的收益如何返還給農民等方面的法律依據比較模糊，有關規定缺失。

二是掛鉤項目區拆遷農民安置與權益保障。掛鉤試點開展的時間還不長，地方政府在實施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農民搬遷意愿、能否如期復墾拆舊區，是否能按時歸還周轉指標上，對搬遷農民宅基地和建新占用承包地的補償標準、承包地復墾后承包權分配、掛鉤項目區內發展產業的權益是否讓農民共享等問題，沒有深入研究，事實上這也是掛鉤實施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實施的范圍，還需要在農民權益的保障問題上繼續總結和創新，繼續深入研究和試點。

三是耕地數量雖能做到不減少，但耕地質量難以有提高。部分試點缺少推進復墾工作的有效措施。經批準開展的掛鉤試點項目單位在爭取周轉指標時十分積極，但對拆舊、復墾的重視程度不夠，加之土地復墾是一項系統性工程，效益顯現時間較長，工作開展效果不能立竿見影，在土地復墾方面手段少，措施弱，制約了土地復墾工作順利開展。復耕后的耕地質量有待于進一步培育和提高。部分掛鉤試點項目復墾的耕地數量達到了歸還指標的要求，但因肥力的培育需要較長時間，復耕后的耕地質量較低，有待于進一步改造。

四是項目區設置與土地利用總體規劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規劃沒有考慮掛鉤工作，現在部分地區的規劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉鎮的村鎮體系規劃尚未進行。土地整理規劃與土地利用總體規劃、城市規劃、城鎮規劃等規劃相脫節，有的掛鉤項目區安排與未來城鎮布局、結構、發展方向還不能銜接。

三、建議 一是科學做好掛鉤試點規劃。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作，掛鉤專項規劃要與土地利用總體規劃、村鎮規劃、土地開發整理規劃相銜接，以引導掛鉤試點工作穩步有序地開展，值得進一步研究。

二是協調掛鉤試點各項政策。進一步加大與國家發改委、財政部、國土資源部、住房建設部相關部門的協調力度，協調好各種政策。明確減免掛鉤項目區“兩費一稅”（新增城鎮建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅）。進一步明確掛鉤試點在稅收、土地使用權證、行政許可等方面也辦理相應手續的有關規定。總結試點工作取得的經驗，對一些成熟的管理辦法和規定要上升到法律法規的高度。

三是積極探索后續管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進，涉及的村莊合并、農村集體經濟資產的權益分配的變更和社區管理等問題逐漸顯現出來，必須探索產權管理的新思路，明確土地權屬，鼓勵有條件的地方實行農村集體土地折股量化，農民參與股權分紅。

四是進一步加強復墾工作。研究制定能夠切實快速推進復墾工作的措施，確保指標掛鉤周轉中耕地數量不減少，質量有提高。進一步加大監督管理力度。加強掛鉤試點項目監理制度建設，項目實施進一步規范化，可采取國際慣例招標有資質的監管單位，對項目建新、拆舊、復墾等進行全程監控，對項目資金使用情況進行嚴格審核。強化上級政府和部門對下級政府和部門項目參與過程中的監督檢查。

第五篇：進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作 促進土地節約集約利用

隨著工業化和城鎮化的推進，城鄉建設用地的供求矛盾在一些地區越來越突出，耕地保護壓力不斷加大。為引導城鄉建設集中、集約用地，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中提出“鼓勵城鄉建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅決落實兩個最嚴格的制度，就是要落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地規模。

2000年以來，在大量促進土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，部分地區為解決經濟發展用地需求與土地供應不足之間的矛盾，在基本農田和耕地受到嚴格保護的情況下，開始把重點轉向到農村建設用地，尤其是農民的宅基地。典型做法是針對農村居民點規模小、數量多、布局分散、環境質量低劣、土地利用率低等現象，開展農村建設用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農村建設用地置換經濟發展用地指標。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點工作，相繼出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》, 對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行了規范。

一、城鄉建設用地增減掛鉤試點的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉建設用地增減掛鉤項目，其中，前兩批試點項目直接由部批準，第三次試點由部向有關省（區、市）下達周轉指標，由省國土資源部門確定試點項目并報部備案。三批掛鉤試點項目共下達周圍指標43萬畝，涉及省份共24個。據了解，到2009年底，第一批試點已拆舊復墾5.85畝，約占下達周轉指標的80%；第二批試點已拆舊復墾3.84畝，約占下達周轉指標的33%；各地正在組織編制第三批試點實施方案。

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護。天津市第一批試點已如期完成土地復墾工作，實現了耕地動態平衡。按照掛鉤試點專項規劃，農村宅基地復墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實施農業規模化和產業化進程，在保護耕地的同時，促進了農業生產效益的提高。東麗區華明鎮永和村復墾后建成設施農業示范園，畝產效益萬元，較之傳統農業提高了10倍。

二是節約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點5個項目的拆舊區涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施掛鉤試點，將37個分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農民安置問題，安置區人均用地降至65平方米，節約土地近65％。

三是用地布局得到優化。天津市以城鄉增減掛鉤為平臺，積極推進小城鎮示范建設，實現了農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區三區統籌、聯動發展。進一步加快了農村人口向小城鎮集中，工業向園區集中，農業向設施農業集中，優化了用地結構和布局。

四是推進了城鄉統籌發展。通過掛鉤試點，人口向小城鎮集中，政府公共服務的功能進一步發揮，道路管網設施、市政公用配套設施進一步完備，教育、醫療、娛樂等服務基本實現了城鄉均等化、農民工作、生活便利化，農村環境面貌煥然一新，城鄉發展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區華明示范鎮在全世界87個城市106個參選項目中，成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐展區。

五是農民生活質量得到提高。通過掛鉤試點項目的實施，解決了廣大農民的長遠生計，農民家庭財產和收入大幅增加，實現了“安居、樂業、有保障”。以天津市東麗區華明鎮為例，農戶平均現有宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮置換一套80多平方米的住宅，價值超過30萬元，農民家庭財產增加20多萬元。農民遷入小城鎮后，就業更多地向二、三產業轉移，收入明顯提高。

二、問題和隱患

隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復墾區復耕土地的產權歸屬問題。有的地方將原宅基地復墾之后的土地收歸當地鄉鎮所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當地鄉鎮政府使用的，是否應按規定辦理征地手續，土地增值的收益如何返還給農民等方面的法律依據比較模糊，有關規定缺失。

二是掛鉤項目區拆遷農民安置與權益保障。掛鉤試點開展的時間還不長，地方政府在實施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農民搬遷意愿、能否如期復墾拆舊區，是否能按時歸還周轉指標上，對搬遷農民宅基地和建新占用承包地的補償標準、承包地復墾后承包權分配、掛鉤項目區內發展產業的權益是否讓農民共享等問題，沒有深入研究，事實上這也是掛鉤實施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實施的范圍，還需要在農民權益的保障問題上繼續總結和創新，繼續深入研究和試點。

三是耕地數量雖能做到不減少，但耕地質量難以有提高。部分試點缺少推進復墾工作的有效措施。經批準開展的掛鉤試點項目單位在爭取周轉指標時十分積極，但對拆舊、復墾的重視程度不夠，加之土地復墾是一項系統性工程，效益顯現時間較長，工作開展效果不能立竿見影，在土地復墾方面手段少，措施弱，制約了土地復墾工作順利開展。復耕后的耕地質量有待于進一步培育和提高。部分掛鉤試點項目復墾的耕地數量達到了歸還指標的要求，但因肥力的培育需要較長時間，復耕后的耕地質量較低，有待于進一步改造。

四是項目區設置與土地利用總體規劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規劃沒有考慮掛鉤工作，現在部分地區的規劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉鎮的村鎮體系規劃尚未進行。土地整理規劃與土地利用總體規劃、城市規劃、城鎮規劃等規劃相脫節，有的掛鉤項目區安排與未來城鎮布局、結構、發展方向還不能銜接。

三、建議

一是科學做好掛鉤試點規劃。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作，掛鉤專項規劃要與土地利用總體規劃、村鎮規劃、土地開發整理規劃相銜接，以引導掛鉤試點工作穩步有序地開展，值得進一步研究。

二是協調掛鉤試點各項政策。進一步加大與國家發改委、財政部、國土資源部、住房建設部相關部門的協調力度，協調好各種政策。明確減免掛鉤項目區“兩費一稅”（新增城鎮建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅）。進一步明確掛鉤試點在稅收、土地使用權證、行政許可等方面也辦理相應手續的有關規定。總結試點工作取得的經驗，對一些成熟的管理辦法和規定要上升到法律法規的高度。

三是積極探索后續管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進，涉及的村莊合并、農村集體經濟資產的權益分配的變更和社區管理等問題逐漸顯現出來，必須探索產權管理的新思路，明確土地權屬，鼓勵有條件的地方實行農村集體土地折股量化，農民參與股權分紅。

四是進一步加強復墾工作。研究制定能夠切實快速推進復墾工作的措施，確保指標掛鉤周轉中耕地數量不減少，質量有提高。進一步加大監督管理力度。加強掛鉤試點項目監理制度建設，項目實施進一步規范化，可采取國際慣例招標有資質的監管單位，對項目建新、拆舊、復墾等進行全程監控，對項目資金使用情況進行嚴格審核。強化上級政府和部門對下級政府和部門項目參與過程中的監督檢查。

一場讓農民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市進行。拆村并居，無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在“被上樓”。各地目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。記者調查發現，這項政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財的新途徑。有的地方突破指標范圍，甚至無指標而“掛鉤”，違背農民意愿，強拆民居拿走宅基地。演變為一場新的圈地運動。宅基地轉化后的增值收益，被權力和資本“合謀”拿走。農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”。各地規模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等。也有對應政策推出，諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等等。按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積??節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。城鄉建設用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準，得到相應周轉指標后，才能開展。指標是“借”，3年內要以復墾的耕地“歸還”。根據國土部的試點管理辦法，增減掛鉤嚴禁違背農民意愿、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農民“上樓”的事例，已有發生。

“十二五”規劃建議中為什么要突出提出預防和治理城市病呢？中國的城市化水平，1980年是19%，今年大概是47%到48%，預計到2025年城市化率將

達到60%左右，我們一方面面臨著新一輪的城市發展機遇，同時也面臨著非常嚴峻的挑戰。這個挑戰就是大城市病和特大城市病，而且我們的一些大城市正在經歷這種病。因此面向未來，基于我們現在的發展模式，從戰略的高度前瞻性地考慮這個問題，是非常有必要的。

我認為城市病的本質就是城市資源環境的承載力和城市化發展規模的匹配度失衡。城市的資源環境是有一定承載能力的，隨著城市的膨脹，城市的資源環境越來越不能適應城市的良好發展。另外，城市組織管理落后于城市化過程也是造成城市病的重要原因。我們還可以找出更多的原因來解釋城市病產生的機理。但是，從本質上講，城市病是城市資源環境承載力和城市化發展規模的矛盾。

城市病的治理

目前我們正處在城市化加速發展和城市病顯形的階段，隨著城市人口不斷膨脹，我們面臨的問題越來越突出，所以應該對威脅城市發展過程的城市病予以足夠的重視，及早采取多種方式完善城市系統，使得城市慢慢進入良性循環階段，千萬不要等城市病積重難返的時候再去治理。

對于城市病的治理，我有四點建議。

第一，合理確定城市開發邊界，提高建成區人口密度，防止特大城市面積過度擴張。從國家層面講確實需要基于資源環境承載能力來建立城市空間的發展布局規劃，鼓勵資源環境承載能力強的地方多發展，鼓勵資源環境承載能力差的地方要優化發展。

第二，加強城市公用設施建設。這一點不用過多解釋。國外很多大城市治理城市病也很重視公用設施、公共交通系統的作用。

第三，要樹立以人為本、城市治理的理念。在我們城市提供公共服務的過程中，要樹立新型城市治理的理念。要改變過去城市治理的傳統管理意識，也就是治理者和被治理者意識，更多地強調在提供公共服務的過程中讓公眾以不同的方式從不同的角度參與。比如我們駕私家車時往往發現很多道路開車特不方便，因而就會有一些抱怨，不知道這路是怎么設計、怎么修的，這里面就是缺少社會決策公共參與的問題。如果讓城市公共服務的使用者參與決策，相信城市公共服務的滿意度會提高很多。

第四，構建以城市群為主體形態的城鎮體系。“十二五”規劃建議提出，要促進形成一批城市群，我將其引申一下，我們面向未來，要著力構建以城市群為主體形態的城鎮體系。

在這里，讓我們先了解一下世界城市化的發展狀況。現在城市群正在成為全球城市體系中非常重要的、并且越來越重要的一個角色。像美國三大城市群，也就是大紐約地區、五大湖地區、大洛杉磯地區三大城市群所創造的GDP占全美國的60%-70%；日本的大東京地區、大阪神戶地區、名古屋地區創造的GDP占全日本70%左右；其他的城市群，如英國大倫敦地區、法國大巴黎地區、加拿大多倫多以及大溫哥華地區，在城市發展過程當中也正在發揮著越來越重要的作用，城市群日益成為世界城市化發展的主流。

從城市經濟學的角度來看，城市群是多中心的結構，多中心的結構有利于防止把城市功能過于集中于一個超大城市而帶來的城市病。城市群是在一定地域空間相對集中布局，從而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而帶來的土地浪費。從這一點來講，城市群成為全球城市體系中的重要角色是有其存在的道理的。因此，推動城市的健康發展，需要我們積極構建以城市群為主體形態的城鎮體系。