南京市四大保障房片區運行管理經費政策的探索研究

前言：住房保障工程是國家、省、市重點推進的民生工程之一，近十年來，南京全市保障性住房建設累計超過10萬套，通過深層次、全方位地解決各類人群的住房問題，全力保障民生建設。其中從2010年起全市統一規劃籌建的四大保障房片區作為我市住房保障工作的新模式、新起點，開創了保障性住房建設的新篇章。隨著四大保障房片區逐漸竣工、交付和入住，住房保障工作一直以來“重建設輕管理”的理念已不再符合社會發展需要，研究探索綜合管理運營新模式迫在眉睫。本文以四大保障房片區為研究切入點，一是通過對四大保障房片區開展深入調研，直觀了解、具體剖析保障房相關區的實際負擔情況。二是從財政角度探索符合我市住房保障運行管理的經費政策，包括一次性開辦經費補助及年正常運轉經費轉移支付補助，確保科學、合理、有效地推進住房保障工作管理新格局。三是積極貫徹并不斷總結、探尋政策執行的優化路徑，并從新常態管理角度，對進一步提升住房保障科學管理提出建議。

隨著南京市保障性安居工程建設的不斷推進，各項支持政策也從未停止探索研究的步伐，“保障房片區配套建設和體制機制完善”始終是全市重點落實工作之一。對此，市財政充分領會貫徹中央、省、市的要求，通過對四大保障房片區的配套建設、人員入住、后續運營等情況開展深度調研，具體剖析相關區的實際負擔情況，研究提出進一步調整完善的對策建議并快速有效地落實。

一、統籌規劃，開啟全方位住房保障新格局

2010年起，為滿足全市更多數量、更多收入階層、更多類型保障人群的住房需求，市政府一舉打破以往零散、小范圍的保障房建設格局，實現跨越式發展，開始統一規劃，大面積、大規模建設保障性住房，分別在棲霞花崗、丁家莊、雨花岱山及江寧上坊建設包含各類保障房源的保障房片區，統稱四大保障房片區。

四大保障房片區占地面積6956畝，總建筑面積846萬平方米，總投資約448億元，由市安居集團負責建設，通過財政投資、房源銷售、商業配套租售等多渠道籌集資金，實現綜合平衡。片區房屋總量達8.28萬套，各類保障房源一應俱全，其中公租房1.78萬套，雙困戶經濟適用房0.69萬套，產權調換房和拆遷安置的經濟適用房5萬套，限價商品房0.34萬套，其他房源（暫時未定性的房源）0.47萬套。力求最大限度地滿足各類人群的住房需求，預計共可安置25萬人。

2013年底，四大保障房片區建設基本竣工，開始陸續交付入住。

二、深刻剖析，全面了解經費負擔

全新的保障房片區建設模式帶來的是眾多未知的隱患和困難，其中經費負擔問題尤為凸顯。四大保障房片區開始交付入住之后，相關后續運營管理工作主要由保障房片區所在區——棲霞、雨花、江寧三區負責（以下簡稱輸入區）。由于四大片區入住的保障人群分別來自全市各區，片區規模之大、人員輸入量之多，給輸入區帶來了前所未有的管理壓力。此外，由于人員遷移的復雜性，也為相應保障人口遷出區（主要為秦淮、鼓樓、建鄴、玄武等主城區，以下簡稱輸出區）造成了經費負擔的困擾。

1.經費負擔情況

據了解，經費負擔主要包括配套設施的一次性開辦經費和每年的正常運轉管理經費。

（1）一次性開辦經費

四大保障房片區建設規劃秉承建設高標準、配套全覆蓋的原則，為片區配備了社區管理中心、衛生服務中心、司法中心、學校、文體中心、城市管理中心、派出所、公交場站、幼兒園、養老院等配套設施，由安居集團負責建設并初步裝修后移交輸入區。輸入區根據自身實際管理需求，在相關配套陸續移交后，對配套設施的二次裝修、內部設施配備、以及因在規劃中不完善而亟需新增配套的投入，統稱為一次性開辦經費。面對配套開辦工作的緊迫和區級財力難以承擔的矛盾，輸入區提出需由市政府實行部分補助，以緩解資金壓力。對此，經市政府商議決定，由于江寧上坊片區主要安置本地居民，結合現行管理體制，該片區配套的一次性開辦經費由本區財政自行平衡，市級主要以外來人口占多數的棲霞花崗、丁家莊片區及雨花岱山片區作為研究主體。

據調研了解，對于一次性開辦經費，輸入區的核心需求在于其認為原規劃的配備程度并不能滿足實際管理需要，需進一步增加投入以確保正常開辦和完善運轉。

根據棲霞區、雨花臺區兩區提供的數據，按保障房片區人員全部入住的口徑測算，除安居集團統一配建投入之外，兩區提出還需投入一次性開辦經費45289萬元，其中棲霞區17845萬元，雨花臺區27444萬元（見圖1）。所需經費大部分用于辦公、教學設備等內部設備購置的投入，此外也有新增建設公安警務用房、交警中隊、文體中心、城管執法設備、創業中心等配套的需求。

圖1：兩區申報金額（一次性開辦費）

（2）年度正常運轉經費

在四大保障房片區陸續交付使用后，輸入區開展社區、教育、衛生等正常運轉管理所涉及的人員、辦公執法設備等基本公共服務開支，需要每年固定投入，統稱為年正常運轉經費。與一次性開辦經費不同的是，運轉經費負擔問題涉及范圍更廣，除輸入區外，還包括輸出區。

輸入區方面，據了解，按保障房片區人員全部入住的情況測算，兩區年運轉經費需49429萬元（其中棲霞區25143萬元，雨花臺區24286萬元）。對此，兩區反映已經遠超區級財政可承受范圍。

圖2：兩區申報金額（運轉經費）

對于區反映的問題，經分析，我們認為兩區所申報的金額并不能完全準確反映目前階段的負擔現狀。首先，區報數據按全員入住口徑測算，是最大可能負擔數。由于居民入住是逐步遞增的過程，實際負擔也將是逐步遞增的，入住初期不會突然增大支出。以教育為例，目前開班數和生源就遠未達到全額規模。同樣，兩區預估的困難群體和殘疾人員的社會保障費用，與實際情況也存在一定偏差。其次，兩區在申報金額時可能缺乏全面綜合考慮，如部分服務管理事項只考慮了支出因素，忽略了還有收入來源或還可通過市場化途徑解決的因素。如醫療衛生方面，衛生配套開辦運營后，也有正常的醫療服務收入。

輸出區方面，部分人口的減少，并不意味著相關支出的等量減少，輸出區的相關管理和服務仍然需要繼續存在，相關支出仍需繼續發生。

2.經費負擔困難的原因分析

據了解及現狀分析，輸入區的經費負擔困難問題主要源于以下幾點：

（1）入住的保障人群體量大

四大保障房片區房源8.28萬套，全面交付入住后預計總人數將達近25萬人，其中包括大量涌入的外區人口，加之人員構成復雜以及各種未知因素，都將為片區的社會穩定維護、配套管養、日常運轉管理等工作帶來前所未有的壓力與挑戰。

（2）管理人員配置不足

輸入區反映，相比如此龐大的管理規模，片區配備的現有管理人員數量顯得相形見絀，加之缺乏管理大片區保障群體的有效經驗，很有可能將難以應付艱難復雜的管理局面。而區級財政幾乎無法支撐更多管理人員的經費支出。

（3）設施未完全到位

通過調研溝通，我們還了解到，部分配建項目存在交付滯后問題。一是有的保障房片區已有居民入住，但配套設施沒有到位；有的仍在建設中，如部分派出所、衛生服務中心、學校、交通設施等。二是部分配套的裝修不符合輸入區需求，交付后仍需裝修改造，增加區里負擔。三是由于經費沒有落實來源，輸入區選擇暫時不接收配套，造成設施功能不全，反而增加了經費負擔，形成惡性循壞。

（4）人戶分離等現象嚴重

目前來說，四大片區的地理位置較偏遠，部分保障人群考慮就學等因素，戶籍不一定隨遷；部分家庭拆遷安置補償多套住房，多余的住房會用于出租；甚至還有部分家庭并不一定真實入住保障房片區，而選擇仍在城區居住，片區內的住房用于出租。人戶分離、房屋轉租等現象頻繁出現，在增加輸入區負擔的同時，由于輸出區的戶籍或人員并沒有相應遷出，卻仍需按政策向輸入區進行轉移支付，管理和經費方面的負擔也并未減少。

三、不斷研究，緩解矛盾完善政策

面對四大保障房片區全新的建設格局和未知復雜的管理局面，為了營造更好的住房保障條件，最大限度地保障人民的生活福祉，緩解輸入區和輸出區的后顧之憂，在市政府領導下，市財政始終堅持實事求是地研究、完善配套政策，力求輸入、輸出區之間的平衡。其中：

1.一次性開辦經費補助政策

（1）早在2013年起，市政府就召集市財政、住建等多部門針對竣工交付后即將面臨的問題進行多次論證，并出臺《市政府批轉市住建委等七部門關于南京市四大保障房片區配套建設和社區管理的意見的通知》（寧政發[2013]206號，以下簡稱206號文），并于2014年出臺第43號會議紀要再次明確

“相關配套設施配建到位后，如還涉及到相關一次性投入，經輸入區梳理后，由市財政局牽頭會同相關主管部門進行審核，報市政府批準予以補助。

（2）針對輸入區最為關心的資金和具體操作問題，市財政根據相關政策和會議紀要精神，進一步研究完善并由市政府明確具體補助金額和實施方案。至此，一次性補助經費政策性研究達成了實質性的成果。

2.年運轉經費轉移支付補助政策

（1）206號文同時明確，“對于運轉經費，按照人均1200元的綜合定額標準，以實際遷入的戶籍人口計算，向輸入區通過轉移支付予以補助，其中輸出區承擔1000元（83%）、市級財政補助200元（17%）”。

（2）政策落實后，輸入區提出片區實際居住人口遠大于戶籍人口，按戶籍遷入人口計算的補助金額難以緩解經費負擔。對此，市財政及時提出建議并由市政府于2014年第43號會議紀要中明確“由市財政局牽頭，本著‘財隨事轉’的原則，完善對輸入區的財政經費轉移制度，將計算基礎調整為保障房片區實際居住人口（包含戶籍遷入人口和寄住人口）”。

（3）政策調整后的執行過程中，負責統計居住人數的市公安部門因統計管理方式不適當及警力不足等原因，統計工作存在諸多困難。對于保障房分配安置人員而言，考慮到城區的公共資源，實際遷移戶籍的相當有限。而未遷戶籍人口作為寄住人口統計，由于缺乏有效手段，難以保證全面完整。此外，占很大比重的暫住人口按政策不計入轉移支付補助范圍。鑒于上述原因，輸入區、輸出區都對統計數據的準確性提出了質疑。

對此，市財政多次會商市住建委和安居集團，綜合考慮輸入區與輸出區的需求，提出進一步完善補助政策的建議：在維持市政府已確定的補助標準不變的前提下，將按人頭補助換算成按套補助。即將每人每年1200元的補助標準，按六普的戶均人口2.77人/戶換算后，重新確定轉移支付補助標準為每套每年3300元。新明確的標準規避了因統計不準確而導致補助金額不足的問題，緩解了輸入區的經費負擔，也消除了輸出區的擔憂。

此外，對于市區負擔比例問題，明確公租房全部由市財政統一負擔（原由市區公擔），進一步緩解了輸出區的經費壓力，其他房源仍維持現行市區負擔比例不變（即市17%、輸出區83%）。

四、落實補助，助推管理品質提升

最新補助政策明確之后，市財政緊鑼密鼓地開展工作，通過下達文件、對各區和相關部門開展補助安排及資金管理培訓等方式，按科學規范的流程下達資金，快速、有效貫徹落實。

1.落實一次性開辦經費補助

本著科學、合理、準確的原則，同時保證資金效用最大化，市財政分別提請相關主管部門，根據政策明確的規劃及全市相關綜合標準，結合四大片區配套建設實際情況，對輸入區的一次性開辦經費資金需求情況進行全面細致的審核。嚴格遵循確保保障房片區配套能夠正常開辦，又能最合理緩解輸入區經費負擔的原則，核定兩區一次性開辦經費需19047萬元，其中核定棲霞區10129萬元，雨花臺區8918萬元，同時建議對兩區共補助2927萬元（見圖3）。此外，對于兩區提出的新建文化廣場和文體中心等需求，本著合理與可操作原則，市文廣新局和市體育局建議以擴建現有文化廣場為主，并安排擴建費用；對于城管開辦費，城管部門建議運用現行管養政策落實資金，不另行補助；對于公安交警的增員增房以及針對就業新建創業中心等需求，考慮到資金需求量大，且治安和就業是關系到保障房片區穩定發展的關鍵問題，公安和人社部門建議進一步研究后，向市政府匯報并制定專門的落實辦法。

圖3：主管部門審核及補助建議

在輸入區申報數據和市各主管部門審核建議的基礎上，市財政結合實際情況和需求，進一步提出意見，一是教育是發展的基礎，教育經費投入也是兩區反映的各項負擔中金額較大的，應避免因經費不足而導致教育活動無法正常開展，因此建議將補助比例由原先的50%提高到75%。二是城市管理關系到保障房片區的整體精神面貌，是群眾幸福安居的關鍵，建議由財政安排50%的經費補助。

經過多輪商討和慎重考慮，市財政最終建議對兩區共補助9910萬元，其中對棲霞區補助5144元，對雨花臺區補助4766萬元（見圖4），補助建議獲得市政府認可。

圖4：市財政補助建議

在補助方式上，明確規定資金下達的前提為輸入區須與安居集團辦理設施的交接手續，并經市主管部門審核確認。對此，市財政及時督促各主管部門加強、提高對配套移交情況的審核力度和效率，在移交完成并經審核后，及時安排補助資金。由此，利用資金保障和政策效應，有效地推動配套交付進程，活用部門審核關卡，確保交付質量，促進配套完善，妥善解決目前交付不及時、設施不全等問題，極大地方便了片區居民的衣食住行。

2.落實運轉經費轉移支付補助

按照已明確的最新政策口徑，及時測算并下達2014年全年的運轉經費轉移支付補助資金4809萬元（棲霞區3164萬元，雨花臺區1406萬元，江寧區239萬元），其中公租房由市級全額補助747萬元，其他保障房源補助金額4062萬元（其中市級補助677萬元，輸出區補助3385萬元）。

補助資金按規定下達后，各輸入區運轉管理工作已經有條不紊地開展，同時，為進一步確保政策的穩定有效落實和建立長效的運行管理機制，市財政主動與市住建委建立起每月房源交付入住情況臺賬管理制度，從而全面了解實時動態，提高金額測算的準確性，確保資金嚴格落實到位。

3.落實工作經驗總結

補助經費按規定陸續落實后，輸入區和輸出區反映的經費負擔問題得到了妥善解決。總結住房保障經費補助工作的階段性成果，一是要深入調研，充分了解。通過深入現場，掌握第一手資料，了解四大片區管理現狀和存在問題。二是要實事求是，抓住關鍵。相關區反映的問題涉及范圍較廣，因此就需要遵循事實和規律，深入細致地分析，剔除不存在或者可以暫時不予考慮的問題，準確抓住一次性開辦經費和轉移支付經費這兩個亟需解決的關鍵點和突破點。三是要換位思考，與時俱進。政策的研究制定不應是一成不變的，而是要在符合規定的基礎上適應發展的需要，與調研中發現的關鍵點充分結合。同時，住房保障補助政策也應綜合考慮輸入區和輸出區雙方的情況和需求，掌握動態平衡，從而有效緩解矛盾。四是要迅速貫徹，狠抓落實。在政策明確后應迅速貫徹并保持長效常態管理，確保有效落實。

五、建立機制，實現高效管理新常態

保障性安居工程是利國利民的重要工程，是長期、常態工程。為繼續改善民生，增強經濟內生動力，建立和完善高效管理的常態機制勢在必行。

1.創新財政工作。一是加強對資金使用管理的監督。對財政資金的運行全過程進行監控，確保財政資源的合理、有效配置；確保資金用到“刀刃”上，嚴禁截留和挪用；建立問責機制跟進，確保相關資金規范管理。二是與相關區實時交流，了解需求，深入研究，及時迅速提出有效方案，助推體制機制完善。三是進一步研究住房保障后續管理政策，提高執行力度，逐步改變目前重建設、輕管理的現狀。

2.提升輸入區管理水平。住房保障工作離不開輸入區自身的有效管理，而良好的運行管理應結合實際，不斷發現和創新工作方法，探尋科學、高效的管理機制，做到保障房片區運轉與管理方式的完美融合。

3.接受公眾的監督和建議。保障性安居工程不僅是民生工程，更是民心工程。建立健全與公眾的互動機制，聽取民意、接納民意，提高群眾對政府工作的信任感與認同感，與群眾共同推進住房保障工作的完善。

“住有所居”、“安居樂業”是人民群眾不變的向往，是社會發展永恒的主題。隨著經濟和社會的進步，各種新狀況、新問題也將會接踵而至。正因如此，住房保障工作也應不斷適應時代發展需要，完善革新，步履不停，進一步提高政策保障水平，力爭實現全面安居。