第一篇：全面確權(quán)、充分活權(quán)、有效同權(quán) 推進城鄉(xiāng)一體化進程---德清經(jīng)驗總結(jié)-范劍勇

全面確權(quán)、充分活權(quán)、有效同權(quán) 大力推進城鄉(xiāng)體制改革——浙江省德清縣城鄉(xiāng)一體化試點經(jīng)驗總結(jié)

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院

范劍勇等，***，jianyongfan@fudan.edu.cn

德清縣地處長江三角洲杭嘉湖平原西部，自2014年3月浙江省政府批復(fù)《德清縣城鄉(xiāng)體制改革試點方案》以來，創(chuàng)新思路，堅持“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，以“確權(quán)、活權(quán)、同權(quán)”為導(dǎo)向和主要內(nèi)容，著力推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，大力推進城鄉(xiāng)體制改革，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的政策性、體制性障礙，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、戶籍制度、要素流動等領(lǐng)域取得明顯進展，為德清經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、“兩美”建設(shè)增添新動力，城鄉(xiāng)一體“化”出百姓美好新生活。

一、主要做法

（一）圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)清晰化，推進“權(quán)到個人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)全面確權(quán)改革

1、全面實施農(nóng)村土地（林地）經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證。早在2007年德清縣已經(jīng)完成農(nóng)村土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)的100%確權(quán)登記頒證工作，共計28.9萬畝農(nóng)村土地與41.3萬畝農(nóng)村山林，發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證79793本、農(nóng)村山林承包經(jīng)營權(quán)證31717本。在此基礎(chǔ)上，2014年對經(jīng)營面積10畝以上、基礎(chǔ)設(shè)施投入10萬元以上農(nóng)業(yè)和30畝以上的林業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)頒證。實現(xiàn)了農(nóng)村土地（林地）集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”和固化，保障了農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收打下了基礎(chǔ)。

2、全面實施宅基地和農(nóng)房確權(quán)頒證。圍繞“戶戶有宅有保障、一戶一宅顯公平、宅宅法定頒鐵證”等目標(biāo)，建立宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)確權(quán)頒證體系，開展農(nóng)村“一戶多宅”專項整治行動，全縣4459戶“一戶多宅”100%拆除，在此基礎(chǔ)上采用“虛線法”、“標(biāo)注法”有效破解宅基地、農(nóng)房超面積部分的確權(quán)問題。全縣所有宅基地100%確權(quán)發(fā)證，81351戶農(nóng)房100%完成測繪工作，截止2014年12月底，81351戶農(nóng)房完成發(fā)證65339戶，發(fā)證率達到80.3%，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，切實保障農(nóng)民的利益。

3、全面實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)確權(quán)頒證。按照“集體所有、折股量化、民主討論、靜態(tài)管理、公共提留”等原則，因村制宜，扎實做好股員身份界定、村集體資產(chǎn)核實等基礎(chǔ)工作，對全縣160個村（居）經(jīng)濟合作社（151個行政村和9個撤村改居）100%完成股份制改革，確定股東30.01萬人，將經(jīng)核實的集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人、發(fā)證到戶，發(fā)放股權(quán)證書9.07萬本，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、社員當(dāng)股東”。切實固化了村集體經(jīng)濟股權(quán)，農(nóng)民收入水平得到有效提高。

（二）圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化，以“充分活權(quán)”激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，推進農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)機制改革

1、建立四級聯(lián)動的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。搭建縣級流轉(zhuǎn)交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分中心、村（社區(qū)）服務(wù)站、農(nóng)戶“四位一體”的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。平臺及時收集和發(fā)布產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息，定期公布產(chǎn)權(quán)交易指導(dǎo)價格，組織產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、招拍掛等交易活動，確保農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)陽光流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民真正成為擁有完整產(chǎn)權(quán)的市場主體，使農(nóng)民財產(chǎn)“交易得起、交易得了、交易得好”。截止2014年12月底，有9大類交易品種已進入縣級流轉(zhuǎn)交易中心流通，已開展交易844筆，交易量達7691萬元，實現(xiàn)了“死產(chǎn)”變“活權(quán)”，“活權(quán)”變“活錢”。

2、建立城鄉(xiāng)互惠的農(nóng)村金融服務(wù)體系。首創(chuàng)以全部財政性存款激勵擴大農(nóng)村信貸融資制度，健全農(nóng)村“三信”體系與道德銀行建設(shè)，推動金融服務(wù)下鄉(xiāng)，打通農(nóng)村金融服務(wù)“最后一米”。通過建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、宅基地財產(chǎn)權(quán)與集體經(jīng)濟股權(quán)抵押物評估體系，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新推出一批量身定制的抵押貸款，有效撬動農(nóng)村的沉睡資產(chǎn)，讓歷史資產(chǎn)變成了現(xiàn)實資本。截止2015年7月底，已有12家銀行推動16類新型支農(nóng)特多金融產(chǎn)品，累計發(fā)放農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押貸款5.4億元，惠及2306戶農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)致富，其中今年新增2.39億元，惠及1213戶農(nóng)戶。

3、健全農(nóng)村集體經(jīng)濟法人治理體系。制定村股份經(jīng)濟合作社和農(nóng)民土地（股份）專業(yè)合作社登記暫行辦法，截至2014年12月底，已完成121家村股份經(jīng)濟合作社和125家農(nóng)民土地、林地（股份）專業(yè)合作社的工商登記。2014年共有47721戶、12.9萬畝土地通過村土地（股份）專業(yè)合作社統(tǒng)一進行流轉(zhuǎn)，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占到家庭承包經(jīng)營耕地面積的75.2%。建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)交易制度，2014年通過交易平臺開展農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易264筆，交易量2550萬元，村集體經(jīng)濟組織增收300余萬元。

（三）圍繞農(nóng)民市民化，以“有效同權(quán)”全面維護農(nóng)民權(quán)益

1、率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，跟進戶改后的“賦權(quán)增利” 配套改革。按照“先確權(quán)、后戶改”原則，在確權(quán)基礎(chǔ)上實施歷史遺留戶口問題清理，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，對全縣德清籍居民的戶籍信息進行備份，啟動戶籍身份數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，統(tǒng)一登記為“浙江居民戶中”。堅持“就高不就低”原則，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍差異，對附著在戶籍性質(zhì)背后的33項福利政策進行城鄉(xiāng)并軌，截至2015年7月底已實現(xiàn)并軌32項。為此，2014年新增財政支出達7000萬元以上。例如，出臺城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度并軌、被征地農(nóng)民基本生活保障與職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并軌等一系列政策，率先實施土地承包經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)農(nóng)民參加職工社會保險制度。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的住房保障體系和社會救助體系，經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房由單一保障城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一為全部城鄉(xiāng)居民，解決農(nóng)村居民進城落戶的實際困難。

2、完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，推動城鄉(xiāng)同質(zhì)、普惠均衡。堅持“中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村”三中聯(lián)動、同步建設(shè)，突出抓好公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化，大力構(gòu)建水利、交通、能源、信息“四張網(wǎng)”。建立供水、公交、污水、垃圾處理、環(huán)境管理等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“五個一體化”運行機制。實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”，實現(xiàn)污水處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋和公交村村通，151個行政村等級公路通村率、硬化率均達到100%，實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾收集覆蓋率和生活垃圾無害化處理率達到100%，建立保潔、收集、清運、處理、養(yǎng)護“五統(tǒng)一”，推行“一把掃帚掃到底”的城鄉(xiāng)環(huán)境管理新模式。

3、推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均等。開展義務(wù)教育學(xué)校教師校長交流工作，促進教育資源城鄉(xiāng)間流動，投入2500余萬元定制“橘黃色校車”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校校車接送全覆蓋。健全縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生一體化管理，在全省范圍內(nèi)率先實行醫(yī)保健身一卡通；實現(xiàn)城鄉(xiāng)圖書借閱一體化，建立24小時自助圖書館。

二、主要成效

（一）保障、盤活農(nóng)民的財產(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn) 全面確權(quán)解決了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)模糊不清的問題，對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利進行了保障，通過分紅或抵押股權(quán)，變“死產(chǎn)”為“活產(chǎn)”，提高了農(nóng)民收入。例如，截止2014年底，31個村集體經(jīng)濟股權(quán)實現(xiàn)分紅771萬元；同時，經(jīng)營性農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從細碎、低效的傳統(tǒng)粗放式經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧s、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把農(nóng)民從土地束縛中解放出來，轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，促進了農(nóng)村收入的增長，例如，以農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營為特色的五四村人均年收入達到3萬元左右。

（二）增強了百姓福祉，縮小城鄉(xiāng)收入差距

城鄉(xiāng)體制改革讓城鄉(xiāng)居民共享日趨均衡的公共服務(wù)的同時，促進了城鄉(xiāng)居民收入的不斷增加。2014年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為39516元、22820元，同比分別增長9.3%、10.5%，城鄉(xiāng)收入比為1.73：1，遠低于全國同年2.92：1的平均水平。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)的深入推進，以土地流轉(zhuǎn)、房屋出租、股息與紅利為主的財產(chǎn)性收入大幅度提升，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)均價已達到1000元/畝·年，依托民宿經(jīng)濟發(fā)展，德清西部山區(qū)農(nóng)房出租價平均增加到3.5萬元/幢·年，人均增收5936.9元。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化推動了生態(tài)環(huán)境的改善 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化戰(zhàn)略的實施有效地實現(xiàn)了城鄉(xiāng)環(huán)境共治、生態(tài)共享，鄉(xiāng)村臟亂差的問題得以全面治理，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展的新格局，“田園城市、精致小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、特色農(nóng)房”為代表的德清城鄉(xiāng)一化模式初具雛形。例如，全縣劣V類水比例減少到6.25%，2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)入選“治水美鎮(zhèn)浙江樣本”50強，省級交接斷面水質(zhì)考核達到優(yōu)秀。

三、借鑒意義

（一）德清經(jīng)驗可復(fù)制性強，易于操作

德清縣在浙江省縣域經(jīng)濟中處于中等略上的水平，但其每年為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)、社會保障等權(quán)利均等化新增財政投入約7000余萬元。這意味著沿海地區(qū)多數(shù)中小型城市可以承擔(dān)這一財政支出，德清城鄉(xiāng)體制改革模式具有較強的可復(fù)制性和推廣型。

（二）就地城市化成為新型城鎮(zhèn)化模式的重要選項 德清縣通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、戶籍制度等領(lǐng)域的改革，推行城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，使農(nóng)村村貌有了極大的改觀，農(nóng)村居住條件與城市的差異逐步消除。農(nóng)民可選擇移居城市生活，也可選擇在白天城市工作、晚上回農(nóng)村居住享受優(yōu)美的自然風(fēng)景。這種就地城市化模式避免了以往城市化模式帶來的資源緊張、污染嚴重等“城市病”，為縣域經(jīng)濟探索出一種全新的城鎮(zhèn)化模式。

（三）人的城鎮(zhèn)化有利于提高內(nèi)需、縮小城鄉(xiāng)收入差距 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深層次矛盾突出、內(nèi)需不足、城鄉(xiāng)收入差距過于懸殊，是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中所隱含的弊病。德清縣通過戶籍制度改革，消除了城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)、社會保障方面的差異，提高了農(nóng)村居民的收入水平與人力資本含量，有利于消除內(nèi)需不足、城鄉(xiāng)收入差距等隱患，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。