第一篇：如何減輕政府財政壓力—PPP項目實操中的心得體會

如何減輕政府財政壓力—PPP項目實操中的心得體會

作者簡介：付冬梅 江蘇義行律師事務所專職律師，三級律師，黨支部書記。省律協城鎮化委員會副主任，市律協城鎮化委員會主任。論文《加強律師和律所誠信建設的思考》入選省第二屆律師論壇論文集；《律師參與PPP項目法律服務的要點與注意事項》刊登中國律師雜志；《律師為PPP項目提供法律服務的認識和思考》獲省法學會2015學術年會暨政府與社會資本合作（PPP）法治發展與法律服務論壇二等獎。PPP知乎，您的PPP大百科！

一、撬動存量資產如何撬動存量資產，如何通過撬動存量資產來減輕政府財政壓力，讓筆者最近一直在苦苦糾結。尤其是最近參與的PPP項目大多是一些綜合體項目開發，不僅包括基礎設施，而且包括安置房、學校、養老院、污水處理等投資、建設、運營維護內容。類似PPP項目本身無法通過項目建設后運營的收入達到收支平衡，即：無法通過使用者付費完全覆蓋社會資本方的合理投資，需要通過政府可行性缺口補助來回報社會資本方。然而，每年大數額的可行性缺口補助，特別是數個PPP項目同時進行的地區，將會給財政帶來巨大的壓力，其后果就是部分PPP項目無法順利開展，只好擱置。面對此困惑，《國家發展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資[2017]1266號）給了我們解決的出口，該通知指出，“對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本”。言外之意，我們可以全面調研PPP項目本身，是否存在存量項目，如一些綜合體性質的PPP項目，遺留部分具有經營性質的建筑物。對此，政府方可以采用轉讓-運營-移交（TOT）方式將該類建筑物轉讓給中標社會資本方或者其成立的項目公司，由其負責運營維護工作，并可以將該經營性建筑物獲得的收入作為使用者收入的來源，減少政府方可行性缺口補助的數額，減少財政壓力。對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。除外之外，對于存量的基礎設施，也可以由政府出資方代表以該資產評估作價入股與中標社會資本方共同成立的項目公司，減少政府出資方代表貨幣出資壓力。發改投資[2017]1266號提出，對采用PPP模式盤活存量資產的基礎設施項目，也支持通過資產證券化、發行PPP項目專項債券等方式開展市場化融資，提高資產流動性，拓寬資金來源，以此來吸引更多社會資本參與。然而，對于上述存量資產，無論是采用資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓，還是采用作價入股項目公司，還是采用資產證券化、發行PPP項目專項債券等方式，均需要做好盡職調查、清產核資等前期工作，合理確定國有資產公允價值，嚴防國有資產流失，當然也要保障好社會資本方的合法權益。

二、配套資源補償根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）可知，各級財政部門重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，同時優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。由此可見，此類項目具有較強的公益性，大多屬于非經營性項目或者準經營性項目，無法僅靠項目本身，包括項目內的存量項目達到收支平衡。所以，政府方將需要通過配套資源補償的方式來增強項目的吸引力，同時通過此資源補償方式減少政府付費的壓力。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）提出，要完善投資回報機制，依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。如在道路附近、地鐵站中涉及的廣告資源，無形中提高了項目收益。《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）提出，“在新建公共租賃住房政府和社會資本合作項目中，可以規劃建設一定比例建筑面積的配套商業服務設施用于出租和經營，以實現資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉讓”。除此之外，實踐中更多的是給予配套土地補償。如一些無收入的市政基礎設施項目，通過政府出資方代表二級市場出讓摘牌成功后，開發配套的周邊地塊，并將該地塊的開發收益用來部分平衡對項目的缺口補貼。如果未能摘牌成功，則建議政府方將該地塊的出讓收益（扣除一級開發成本以及應繳納各種計提基金后的剩余部分），定向用于本項目的缺口補貼資金來源。但是，在此一定要注意，土地出讓收入實行徹底的“收支兩條線”，其中，土地收入的支出應從《政府收支分類科目》明確的支出科目中進行支出。言外之意，PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤（《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》財金[2016]91號）。

三、土地使用權作價入股項目公司根據上述財金[2016]91號規定，“PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式：

（一）符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應；

（二）不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入……”。此外，在《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》（財綜[2015]15號）中規定，“……對于新建公共租賃住房項目，以及使用劃撥建設用地的存量公共租賃住房項目，經市縣人民政府批準，政府可以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經營期間收益分享，但擁有對資產的處置收益權……”。由上可知，公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式入股項目公司。但是，除此之外由政府出資方代表通過出讓方式取得的土地能否作價入股項目公司呢？根據《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規[2016]20號）規定，“對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。公共服務項目用地出讓、租賃應遵循公平合理原則，不得設置不合理的供應條件，只有一個用地意向者的，可以協議方式供應。國有建設用地使用權作價出資或者入股的使用年限，應與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應用途土地使用權出讓法定最高年限。加快修訂《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。”根據上述財金[2016]91號、國土資規[2016]20號的約定，筆者理解，鼓勵市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，所以，政府出資方代表通過出讓方式取得的土地可以作價入股項目公司。實踐中，一般由政府出資方代表為PPP項目投資建設之目的取得項目的土地使用權，并以政府方出資代表身份注冊成立全資子公司作為實施本項目的項目公司，土地使用權證辦在項目公司名下，項目公司以增資擴股的方式引入經由公開市場采購選擇的社會資本方。在PPP合作期滿后，社會資本方采用期末資產無償移交的方式退出。當然，也有政府出資方代表對于取得的出讓土地，以評估作價的方式直接入股與社會資本方共同成立的項目公司，后期合作期滿后，社會資本方采取股權移交等方式退出。具體采取哪種方式作價入股項目，可以根據項目自身的特點來確定，但是無論哪種方式，都要保證政府出資方代表所占的股權比例不得超過50%。然而，土地作價出資后，現實中會出現政府出資方代表在項目公司所占的比例超過50%的情形。所以，又要面臨解決項目公司負債的問題，否則將會造成國有資產流失。綜上所述，筆者在近期參與的PPP項目實施方案研討活動中，發現上述幾個問題與政府財政付費緊密相連。上述問題的解決，無論是對實施方案順利通過聯審，還是對項目后期的順利開展和實際落地，均影響重大。為此在此提出，作為對自身工作的一種總結，也希望能夠對需要的人有所幫助，有所啟發。

第二篇：【實操】《PPP項目合同》常見29個問題

【實操】《PPP項目合同》常見29個問題

2016-04-11 三頭小豬

1問：PPP項目中的政府方具體職責是什么?

答：總體來講,在PPP項目中, 政府需要同時扮演以下兩種角色:

①作為公共事務的管理者,政府負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務,承擔PPP項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能,并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司(或社會資本)之間的行政法律關系;

②作為公共產品或服務的購買者(或者購買者的代理人),政府基于PPP項目合同形成與項目公司(或社會資本)之間的平等民事主體關系,按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務。

2問：社會資本指的是什么?

答：社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。社會資本是PPP項目的實際投資人。但在 PPP實踐中,社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體,而會專門針對該項目成立項目公司,作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體,負責項目具體實施。

3問：項目公司指的是什么?

答：項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營 實體。項目公司可以由社會資本(可以是一家企業, 也可以是多家企業組成的聯合體)出資設立,也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。

4問：PPP項目合同通常由哪兩方簽署?

答：PPP項目合同通常由以下兩方簽署:

(一)政府方

政府方是指簽署 PPP項目合同的政府一方的簽約主體(即合同當事人)。在我國,PPP項目合同通常根據政府職權分工,由項目所在地相應級別的政府或者政府授權機構以該級政府或該授權機構自己的名義簽署。例如,某省高速公路項目的PPP項目合同,由該省交通廳簽署。

(二)項目公司

項目公司是社會資本為實施PPP項目而專門成立的公司,通常獨立于社會資本而運營。根據項目公司股東國籍的不同,項目公司可能是內資企業,也可能是外商投資企業。

5問：簽訂PPP項目合同的過程如何?

答：在項目初期階段,項目公司尚未成立時,政府方會先與社會資本(即項目投資人)簽訂意向書、備忘錄或者框架協議,以明確雙方的合作意向,詳細約定雙方有關項目開發的關鍵權利義務。待項目公司成立后,由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同,或者簽署關于承繼上述協議的補充合同。在PPP項目合同中通常也會對PPP項目合同生效后政府方與項目公司及其母公司之前就本項目 所達成的協議是否會繼續存續進行約定。

6問：PPP項目中通常由政府方承擔的風險是什么?

答：通常由政府方承擔的風險,包括:

(1)土地獲取風險(在特定情形下也可能由項目公司承擔);

(2)項目審批風險(根據項目具體情形不同,可能由政府方承擔,也可能由項目公司承擔);

(3)政治不可抗力(包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律變更等)。

7問：PPP項目中通常由項目公司承擔的風險是什么?

答：通常由項目公司承擔的風險,包括:

(1)如期完成項目融資的風險;

(2)項目設計、建設和運營維護相關風險,例如完工風險、供應風險、技術風險、運營風險以及移交資產不達標的風險等;

(3)項目審批風險(根據項目具體情形不同,可能由政府方承擔,也可能由項目公司承擔);

(4)獲得項目相關保險。

8問：PPP項目中通常由雙方共同承擔的風險是什么?

答：通常由雙方共擔的風險:自然不可抗力。

9問：PPP項目中政府方和社會資本方的風險分配原則是什么?

答：1.承擔風險的一方應該對該風險具有控制力;

2.承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移(例如通過購買相應保險);

3.承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機;

4.由該方承擔該風險最有效率;

5.如果風險最終發生,承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。

10問：簽常見的政府方違約事件包括哪些?

答：1.未按合同約定向項目公司付費或提供補助達到一定期限或金額的;

2.違反合同約定轉讓PPP項目合同項下義務;

3.發生政府方可控的對項目設施或項目公司股份的征收或征用的(是指因政府方導致的或在政府方控制下的征收或征用, 如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用,則可以視為政治不可抗力);

4.發生政府方可控的法律變更導致PPP項目合同無法繼續履行的;

5.其他違反PPP項目合同項下義務,并導致項目公司無法履行合同的情形

11問：簽常見的項目公司違約事件包括哪些?

答：常見的項目公司違約事件包括但不限于:

1.項目公司破產或資不抵債的;

2.項目公司未在約定時間內實現約定的建設進度或項目完工、或開始運營,且逾期超過一定期限的;

3.項目公司未按照規定的要求和標準提供產品或服務,情節嚴重或造成嚴重后果的;

4.項目公司違反合同約定的股權變更限制的;

5.未按合同約定為PPP項目或相關資產購買保險的。

12問：政府和政府方有何區別?

答：政府是作為公共事務的管理者的概念,政府負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務,承擔 PPP 項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能,并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司(或社會資本)之間的行政法律關系;

政府方：政府或政府授權機構作為PPP項目合同的一方簽約主體時，稱為政府方。此時政府作為公共產品或服務的購買者(或者購買者的代理人),政府基于PPP項目合同形成與項目公司(或社會資本)之間的平等民事主體關系,按照 PPP項目合同的約定行使權利、履行義務。

13問：社會資本和社會資本方又有何區別?

答：社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業,包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。社會資本是 PPP 項目的實際投資人。

社會資本方：同政府方的概念類似，社會資本方的概念也是在簽訂PPP項目合同時使用，與政府方簽署 PPP 項目合同的也許是社會資本也許是項目公司，都稱為社會資本方。

14問：確定PPP項目合作期限時考慮的因素有哪些?

答：項目的合作期限通常應在項目前期論證階段進行評估。評估時,需要綜合考慮以下因素:

(1)政府所需要的公共產品或服務的供給期間;

(2)項目資產的經濟生命周期以及重要的整修時點;

(3)項目資產的技術生命周期;

(4)項目的投資回收期;

(5)項目設計和建設期間的長短;

(6)財政承受能力;

(7)現行法律法規關于項目合作期限的規定;

15問：項目合作期延期的原則?

答：政府和項目公司通常會在合同談判時商定可以延期的事由, 基本的原則是:在法律允許的范圍內,對于項目合作期限內發生非項目公司應當承擔的風險而導致項目公司損失的情形下,項目公司可以請求延長項目合作期限。常見的延期事由包括:

1.因政府方違約導致項目公司延誤履行其義務;

2.因發生政府方應承擔的風險(關于通常由政府方承擔的風險,導致項目公司延誤履行其義務;

3.經雙方合意且在合同中約定的其他事由。

16問：PPP項目合同中的前提條件的含義和作用是什么?

答：前提條件,也叫先決條件,是指PPP項目合同的某些條款生效所必須滿足的特定條件。

對項目公司而言,在項目開始實施前賦予其一定的時間以完成項目的融資及其他前期準備工作,并不會影響項目期限的計算及項目收益的獲取。

而對政府方而言,項目公司只有滿足融資交割、審批手續等前提條件才可以正式實施項目,有利于降低項目的實施風險。

17問：PPP項目合同中常見的前提條件有哪些?

答：1.完成融資交割——通常由項目公司負責滿足。

2.獲得項目相關審批——由項目公司或政府方負責滿足。

3.保險已經生效——由項目公司負責滿足。

4.項目實施相關的其他主要合同已經簽訂——由項目公司負責滿足。

5.項目公司提交建設期履約保函等擔保。

18問：未滿足PPP項目合同中的前提條件的后果是什么?

答：如果雙方約定的上述任一前提條件在規定的時間內未滿足, 并且另一合同方也未同意豁免或延長期限,則該合同方有權終止項目合同。

19問：社會資本方何時繳納履約保證金?

答：在項目采購階段，項目實施機構應當在采購文件中明確要求社會資本交納履約保證金，繳納的時間為簽訂PPP項目合同同時或之前。

20問：社會資本方繳納履約保證金的數額范圍?

答：履約保證金的數額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產評估值的10%，無固定資產投資或者投資額不大的服務型PPP項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月服務收入額。

21問：社會資本方繳納履約保證金的方式?

答：社會資本應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式交納履約保證金。

22問：社會資本方繳納履約保證金的具體數額的決定條件?

答：具體項目中是否需要項目公司提供此類保函、保函金額多少,主要取決于以下因素:

(1)在投標階段是否已經要求項目公司提供其他的保函;

(2)是否有其他激勵項目公司滿足前提條件的機制,例如項目期限或付費機制的設計;

(3)項目公司不能達成前提條件的風險和后果;

(4)政府方因項目無法按時實施所面臨的風險和后果;

(5)按時達成前提條件對該項目的影響;等等。

如果項目公司未能按照約定的時間和要求達成前提條件,且政府方未同意豁免該前提條件時,政府方有權提取保函項下的金額。

23問：社會資本方除了繳納履約保證金之外，有何其他需繳納的保證金?

答：社會資本在提交響應文件截止日前交納參加采購活動的保證金。參加采購活動的保證金數額不得超過項目預算金額的2%。

24問：PPP項目土地使用權的取得方式有哪些?

答：根據 PPP 項目的簽約主體和具體情況不同,土地使用權的取得通常有以下兩種選擇: A 由政府方負責提供土地使用權。B 由政府方協助項目公司獲得土地使用權。

25問：哪些項目用地需要政府方采用劃撥方式提供土地使用權?

答：對于城市基礎設施用地和公益事業用地以及國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地,大多采用劃撥的方式,項目公司一般無法自行取得該土地使用權。

26問：項目用地是否可以抵押?

答：項目公司有權在項目期限內獨性地使用特定土地進行以實施項目為目的的活動。根據我國《土地管理法》規定,出讓國有土地使用權可以依法抵押;劃撥國有土地使用權在依法報批并補繳土地使用權出讓金后,可以抵押。

27問：項目公司土地使用權有哪些限制?

答：由于土地是為專門實施特定的 PPP 項目而劃撥或出讓給項目公司的,因此在 PPP 項目合同中通常還會明確規定,未經政府批準,項目公司不得將該項目 涉及的土地使用權轉讓給第三方或用于該項目以外的其他用途。

除 PPP 項目合同中的限制外,項目公司的土地使用權還要受土地使用權出讓合同或者土地使用權劃撥批準文件的約束,并且要遵守《土地管理法》等相關法律法規的規定。

28問：土地使用權或其它相關權利所涉及的費用有哪些?

答：在取得土地使用權或其他相關權利的過程中可能會涉及的費用包括:土地出讓金、征地補償費用(具體可能包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等)、土地恢復平整費用以及臨時使用土地補償費等。

29問：項目公司土地取得的費用承擔方式如何?

答：實踐中,負責取得土地使用權與支付相關費用的有可能不是同一主體。通常來講,即使由政府方負責取得土地權利以及完成相關土地征用和平整工作,也可以要求項目公司支付一定的相關費用。

具體項目公司應當承擔哪些費用和承擔多少,需要根據費用的性質、項目公司的承擔能力、項目的投資回報等進行綜合評估。例如,實踐中項目公司和政府方可能會約定一個暫定價,項目公司在暫定價的范圍內承擔土地使用權取得的費用,如實際費用超過該暫定價,對于超出的部分雙方可以協商約定由政府方承擔或由雙方分擔。

第三篇：PPP項目實操過程的44個問題

最新PPP項目實操44個問題

PPP項目流程大致可分為5個階段，項目發起、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交。根據財政部官方數據顯示，截至3月底，PPP全國入庫項目已達12287個，累計投資額14.6萬億元。

一季度進入執行或移交階段的項目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP項目推進過程中，還有很多專業問題值得我們去學習研究。為此，度川管理研究部整理了在PPP項目5個階段中的常見問題，以饗讀者！

一、項目識別階段

問題一

誰能發起PPP項目？應當向誰提出？

按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發起項目。

政府發起是由財政部門（政府和社會資本合作中心）負責向行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，向財政部門申報。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在實踐中，通常PPP項目是由行業主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發起，向當地的財政部門申報。如果是省一級向下主導PPP項目的地區，是由市/縣級的地方政府，委托當地的財政部門，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點支持示范庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。

問題二

立項階段《可研》的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進？ 這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發改委立項審批中重要的支撐性報告。

在財政部發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項目發起階段，“新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設的合作項目，應明確可行性研究、勘察設計等前期工作要求”。因此,從理論上來說，可研是項目立項的依據，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否采取PPP都不可能實施。現實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發改委審批確定立項之后，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數，作為調整實施方案的重要依據。缺少可研會導致項目流程不完備，實施方案(或初步實施方案)依據不充分不準確，無論是業主方、社會資本，還是咨詢機構都應當清楚其中存在的風險。如果按照非常規的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關部門了解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風險。

問題三

哪些主體可以作為實施機構？

發改委2724號文對實施機構進行了描述：實施機構是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。其中實施機構在選擇合作伙伴時即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負責資格預審、談判、最終確認等工作（可以委托采購代理機構辦理相關事宜）。

關于哪些主體能夠成為實施機構，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。發改委2724號文也提出“按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”。

綜上，只要是政府授權的,職能部門、事業單位、行業管理部門、行業運營公司、其他相關機構（平臺，地方國企）均可作為實施機構。

但是我們在實施的過程中發現,部分職能部門、事業單位、行業管理部門若作為實施機構，可能直接參與到項目的經營中，同時又承擔了項目的監管、考核等職責，存在“既做運動員,又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監管考核分開，由兩個主體分別承擔各自職責范圍內的工作，以確保政府簡政放權，不過度干預市場。

問題四

物有所值評價和財政可行性論證由誰來做？

因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機關性質的財政部門，要么一般是事業單位的PPP中心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業中介機構提供服務時，屬于政府購買服務的范疇，也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業中介機構予以協助時，必須符合政府采購法律法規的要求，而不能隨意委托。

二、項目準備階段 問題五

PPP項目在準備期需要完成哪些主要工作？

1、整體架構搭建；

2、項目風險分配；

3、項目運作方式確定；

4、項目交易結構確定；

5、項目合同體系確定；

6、監管架構確定；

7、采購方式確定；

8、實施方案審核與核準。問題六

PPP模式的核心要素有哪些？

PPP模式的核心要素有三個：一是社會資本與政府部門是平等的伙伴關系。在達到共同目標的基礎上，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求也應被共同實現；二是利潤的可控制性。PPP項目一般都是社會公益項目，應確保其盈利，但不能因追逐暴利而傷害其公益性；三是風險分擔。PPP模式應根據承擔能力劃分風險，從而降低項目的整體風險。

問題七

PPP項目的交易結構包含哪些內容？

PPP項目的交易結構是項目結構設計中的核心環節，需要綜合協調和合理配置各方權利義務。根據《財政部PPP模式操作指南》的相關規定，交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

問題八

結構設計中應考慮哪些問題？

在PPP項目交易結構設計中通常應考慮項目類型、政府的市場化目標以及社會資本的投資目標、政府或國有企業的參與方式、項目建設范圍和資產范圍、項目資產權屬、項目運營安排、計劃實施進度、政府監管體系、價格水平及收費機制等問題。

問題九

為什么要建立浮動收益率機制？ 在PPP項目規劃和實施過程中，社會資本最關注的無疑是回報率，但PPP項目的時間跨度長、投資額度大，如果調價機制不明確，幾乎沒有社會資本敢投入PPP項目，因此，建立浮動收益率機制，是解決基層政府“一頭霧水”的關鍵，也是激活社會資本參與基礎設施建設的重要途徑。問題十

是否有必要建立價格管控機制？

在PPP項目實踐中，設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。

要設計一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經營期內可能發生的價格壟斷行為，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，可以采用“利潤率限定”，“價格封頂或包干”，同域、同業“價格比較”等方式，如在相關項目協議的價格章節中規定，如果結算價格經過一段時間的實施后，與同區域其他同類企業相比失去競爭性，明顯高于同行業平均水平，則需重新核定結算價格；又如可以規定企業的成本，包括其采購設施數量、質量、價格和工程建設成本等，應當不高于行業的可比較的合理水平。問題十一

PPP項目的特許經營期應如何設計？

特許經營期的設計選擇主要取決于兩個因素：項目的施工難度（簡單還是復雜）和市場特性（市場性還是合同性）。施工簡單的項目，可以比較準確地估計施工期，完工風險較小。因此，選用單時段結構還是雙時段結構差別不大。而施工復雜的項目，難以準確地估計施工期，完工風險較大，選用雙時段結構可以降低項目公司的完工風險。再通過激勵措施的設計，進一步調整完工風險在項目公司和政府之間的分擔程度。而就市場特性而言，合同型市場中政府可以有多種激勵措施設計用以選擇，而市場型市場中，政府選擇范圍較小。08 問題十二

賦予特許經營權的PPP項目中投融資手段有哪些？

能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營項目中，可采用的投融資手段包括一般銀行貸款，項目預期收益質押貸款，設立產業基金等形式入股提供項目資本金，發行項目收益票據和資產支持票據，成立私募基金，發行企業債券、項目收益債券、公司債權、非金融企業債務融資工具等。

三、項目采購階段 13 問題十三

由誰確定采購方式，社會資本方是否可以提出采購方式建議？

通常采購方式的選擇，有所在地的財政部門最終確定，最終體現在“實施方案”中，批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

社會資本可以根據項目的實際情況，根據《操作指南》、《競爭性磋商管理辦法》等文件的要求，提出采購方式的建議，但最終的決定（審批）權仍在地方財政。

問題十四

競爭性磋商與競爭性談判有哪些區別？

首先，“競爭性談判”與“競爭性磋商”的最大區別，在成交供應商（社會資本方）的確定方式以及候選成交供應商（社會資本方）的推薦方法及評審標準中，“競爭性談判”最終是由“價格”決定（即以價格低者獲得），“競爭性磋商”主要看“綜合條件”，而不僅僅看價格（綜合情況最優著獲得）。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規定“供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效”，而競爭性談判無此明確規定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多的權利。競爭性談判規定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審。”

而競爭性磋商則規定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機構不得以任何理由組織重新評審；采購人或者采購代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。”問題十五

競爭性磋商邀請供應商有幾種方式？

有三種方式：

1、在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告選擇供應商；

2、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取；

3、采購人、評審專家分別推薦（需要出具書面推薦意見）。問題十六

采用競爭性磋商，若意向投資人退出，如何解決？

如果意向投資人在競爭性磋商文件發出后選擇退出，那本次競爭性磋商為無效，應選擇二次采購。如果一直沒有意向的投資人可以推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告選擇供應商。問題十七

格預審是否屬于PPP項目采購階段的必要組成部分？

依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條的規定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”。法律條文中“應當”系強制性規范，對于“應當”的理解就等同于“必須”。所以，PPP項目采購必須實行資格預審。問題十八

業主方能否直接發布資格預審公告？

業主是可以自行招標、發布相關公告的，但由于大部分業主對此并不專業，所以一般都采用委托的方式，委托專業的招標代理機構進行操作。以我們所操作的西部某市的PPP為例，業主方（地方政府）并不了解如何合法合規的招標，因此希望通過委托代理，將程序上的風險進行分攤和轉移。問題十九

采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目，若在采購過程中符合要求的供應商只有一家，采購方應如何處理？

依照財政部2015年6月30日發布的《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》：采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續進行。采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（項目實施機構）或者采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動，發布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。

四、項目執行階段 20 問題二十

項目執行階段的內容包括哪些？

項目執行的核心是項目實施管理，項目執行階段實施管理內容可分為融資管理、建設期監管、運營期監管及評估、履約保障管理。問題二十一

項目融資管理的主要內容是什么？

融資管理的重點在于社會資本或項目公司是否能夠向PPP項目實施機構遞交的實施項目所需的有關融資文件及其它證明文件，用以證明項目公司為建設項目所需的全部股本資金和債務資金已經到位，或已完成融資手續。

相關證明包括項目公司驗資報告，項目公司銀行賬戶余額證明，金融機構提供的融資、貸款協議，以及與貸款協議配套的抵押、質押證明等。融資管理在實務操作細節中，需注意如下細節。

(1)項目為社會資本獨資項目，盡量建立由社會資本與實施機構共管的項目公司賬戶，避免相關股本金到位后僅僅完成驗資工作后，被輕易移做他用。

(2)項目公司由社會資本與政府資本合資，在合資合營協議中需對項目公司最初股權比例及最終股權比例進行明確約定。為充分發揮社會資本的資金實力及融資優勢，降低融資成本，項目建設中社會資本自身即可為項目公司提供足夠的資金支持（超出股本金部分）或提供股東擔保進行融資的，原則上在項目竣工驗收后，社會資本與政府資本雙方在融資工作過程中所承擔的責任義務情況對項目公司最終股本金進行核定。暨在融資管理中需對融資文件進行仔細審查，若由實際由項目公司承擔了擔保義務(一般情況下，出于為項目融資的目的，項目公司可以抵押、質押本項目的收費權、在項目公司名下的全部資產、設施和設備)，不可做為調增初始股權比例的依據問題二十二

建設期監管的主要內容是什么？

建設期監管顧名思義是對新建項目、改建項目等的建設過程進行監管，一般比較常見的BOT項目、BOO項目、ROT項目均會經歷建設期。根據建設期的主要內容及權利義務，建設期監管的主要內容包括工程設計監管及工程建設監管問題二十三

工程設計監管的主要內容是什么？

部分PPP項目實施范圍包括了由社會資本或項目公司承擔工程設計責任，此類項目首先因根據項目可行型研究報告，明確項目具體技術規范要求。由社會資本或項目公司通過法定程序選擇并委托有相應資質的設計單位按規定的技術要求以及適用法律進行項目工程的設計，編制初步設計文件和施工圖設計文件，設計費用由項目公司承擔。

在工程設計管理中，實施機構應當要求項目公司應于初步設計完成后，將該設計提交省、市相關職能部門審批;在取得相關審批批準后，項目公司應將有關職能部門審批同意的地質勘察報告、初步設計文件和施工圖設計文件和省、市有關職能部門對設計文件的批文的復印件送交實施機構備案。待工程設計相關文件全部獲批并進行備案后，項目即可進入施工階段。

在施工過程中，項目實施機構、項目公司出于合理提高工程質量、降低造價、縮短工期等目的，在不違背所有適用于項目的設計標準的基礎上有權要求進行設計變更(無論是否由項目公司進行工程設計)。其中，由實施機構提出的合理設計變更，項目公司應無條件執行，由項目公司提出的設計變更應向實施機構提交支持該等設計變更提議及其充分理由的所有必要文件并獲得實施機構書面批準后執行。問題二十四

工程建設監管的主要內容是什么？

工程建設期間，實施機構主要進行監管的內容是工程建設進度計劃、工程建設承包商的選擇和設備材料的采購、施工現場監督和檢查。(1)工程建設進度計劃。

實施機構應當在PPP項目協議中明確要求項目的具體建設進度要求，其中關鍵時間節點應明確具體日期。對于新建特許經營項目，建議特許經營期包含建設期，以督促項目公司確保工程建設進度。

在對項目建設過程中，項目公司每周應向實施機構提交《建設工程進度報告》，該報告應合理地詳細說明已完成和進行中的建設工程情況以及實施機構的合理要求的其他相關事項。

若在建設過程中，項目公司合理地預計項目計劃的任何部分部門按照進度計劃完成的，應及時通知實施機構并合理地詳細描述情況，包括但不限于延誤或預計延誤的原因，包括對任何申明為不可抗力的情況的描述;所預計的對進度的延誤(以天數計算)和其他合理的可預見的對建設工程進度不利的影響;項目公司已經采取或將要采取的解決或減少遲延及其影響的措施等。項目實施機構將根據實際情況決定是否有關進度日期的最后期限。

(2)工程建設承包商和設備材料采購管理

首先，根據中華人民共和國《招標投標法實施條例》第九條第三款的規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，在項目建設過程中，工程承包商和設備材料采購供應商可不需再進行招標采購。除此之外，項目的工程建設承包商及設備采購供應商均由項目公司依法進行公開招標采購進行選擇，實施機構和相關職能部門對招標過程依法進行監督。項目公司在確定相關機構后向實施機構提供與工程建設相關的一切機構(承包商、施工商、設備制造商、監理公司等)和相關人員的資質文件或資格證明材料，同時提交招標、采購文件及相關合同文件。

(3)施工現場監督和檢查

項目實施機構應當在不影響建設進度的情況下對項目工程的施工情況進行檢查，項目公司或其總承包商應當予以配合，并對實施機構的監督和檢查要求予以必要協助。實施機構對項目工程的監督和檢查不影響也不能替代其他政府職能部門依法對項目工程的監督和檢查。問題二十五

運營期監管及評估主要內容是什么？

運營期監管主要包括日常運營維護、暫停服務、爭議處置、中期評估及臨時接管等。

(1)日常運營維護 項目實施機構對項目公司日常運營維護監管的主要內容包括保證項目公司在特許經營期內的合法經營，嚴格履行對項目公司的各項監管職能，協助項目公司與相關政府部門進行溝通。

其中對項目公司經營的監管主要依托《運營維護手冊》，項目公司應當于項目建設完成后向實施機構提交該手冊，內容包括進行定期和檢查、日常運行維護、大修維護和維護的程序和計劃，以及調整和改進檢驗及維護安排的程序和計劃并制定應對突發事件的應急服務預案。同時應列明項目設施正常運營所需的消耗性備品備件和事故搶修的備品備件以及對項目設施的更新改造計劃。實施機構根據運營維護手冊的內容，派出檢查員監督項目公司是否按照手冊進行必要的日常維護工作。

(2)暫停服務的監管

為確保項目設施正常運轉，項目公司有權每年停機對項目設施進行停機維護，停機期間可暫停服務，暫停服務期間免除項目公司相關責任。但該暫停服務應當是有計劃性的，即項目公司在每一運營年開始前，應向項目實施機構提交該的計劃內暫停服務的時間表，每一運營年計劃內暫停服務不得超過一定期限。并于與該暫停發生前得到項目實施機構書面許可。

與前述計劃內暫停服務相對應，項目公司必須制定因意外事故造成暫停服務的緊急預案并報實施機構批準，以避免或最大限度地減少因此造成的損失。如發生計劃外暫停，應追究項目公司相關違約責任。

(3)爭議處置

在漫長的項目全生命周期中，實施機構與項目公司之間無法避免地會就一些監管問題產生矛盾和爭議，解決這種爭議的主要方式是通過運營協調委員會進行協商。在項目進入運營期后，雙方應成立一個由項目公司代表和實施機構代表組成的項目運營協調委員會。項目運營協調委員會的正副主席分別由實施機構和項目公司的成員每年輪換擔任。該委員會的任何決定應得到委員會多數成員的批準。

項目運營協調委員會將對本項目的運營及維護中所涉及雙方的事項提出建議并對爭議進行調解。雙方應要求其在項目運營協調委員會的成員以誠信的態度處理該委員會所涉及的事務。雙方同意盡其合理的努力在項目公司的運營、維護中配合該委員會的決定。

(4)中期評估的實施

為更好的評估項目公司運營管理情況，同時對PPP項目實施初期可能忽略的問題進行必要的補充，PPP項目根據實際情況一般每2-5年進行一次中期評估。中期評估由項目運營協調委員會發起，組織實施機構及其他政府相關部門及有關專家組成評估小組對項目公司的運營維護進行評估。評估內容包括：確認PPP協議是否實現了其目標;評估項目公司在運營期內的運營維護狀況等。評估小組在評估工作結束后向實施機構提交評估報告，報告內容包括：評估結果、修改PPP項目協議的建議。

實施機構有權決定是否采納評估小組所提出的建議，如評估小組提出的項目協議修改建議被采納，則協議雙方應在實施機構的主導下對項目協議進行修改，修改的協議條款在隨后的運營期內對雙方都具有約束力。

(5)臨時接管

在項目運營期內，如項目公司發生項目協議約定的違約行為，項目實施機構有權對項目設施進行臨時接管，一般情況下觸發臨時接管的違約行為包括：擅自轉讓、出租項目運營權的，擅自將所運營的財產進行處置或者抵押的;因管理不善、發生重大質量、生產安全事故的;擅自停業、歇業，嚴重影響到社會公共利益和安全的等。

實施機構決定實施臨時接管后，應書面通知項目公司并告知其有申請聽證的權利。臨時接管期間發生的經營成本、費用等均由項目公司承擔，項目公司并應向實施機構支付接管費用。經項目公司糾正導致臨時接管的違約行為，并經項目公司書面申請，實施機構應當終止臨時接管，恢復項目公司的特許經營權問題二十六

如何通過履約保障管理確保各監督管理職能的順利實施？

項目執行階段包括如此多的內容，怎樣保證各項監管職能能夠順利實施是項目執行階段管理的根基。PPP項目一般通過履約保函的形式輔助監督項目公司的履約情況，通過強制保險的形式確保項目設施的正常運營。

(1)履約保函

作為項目公司履行本PPP協議的擔保(包括建設期和運營期內協議項下義務的履行)，在協議正式簽署后，項目公司應向實施結構提交以實施機構為受益人的履約保函。當項目公司未能完全履行PPP協議義務時，實施結構可提取保函，項目公司應在保函被提取后一個月內補足，如項目公司無法按時恢復保函，則構成嚴重違約，實施機構有權終止協議。項目公司所提供的履約保函的有效期為自生效日起至項目經營期屆滿或更遲日期之時止(如缺陷責任期)。在項目運營期間，如發生項目公司違約且不承擔違約責任的情況下，實施機構均有權提取該保函。

(2)強制保險

項目公司應按自費購買和保持項目協議所要求的合理的建設和運營保險。項目公司的保險應符合《中華人民共和國保險法》和其他適用法律的要求。如果項目公司不購買或維持協議要求的保險，則實施機構有權從履約保函中提取需支付的保險費金額購買該保險。強制保險包括但不限于建筑安裝工程一切險、財產一切險、機械故障損傷險、第三者責任險等。項目公司應在獲準在中國經營保險業務的、具有良好信譽并經實施機構同意的保險商處保持完全有效的保險，并向實施機構提供所有的保險證書，證明項目公司已按照項目協議要求獲得了保險單據。

五、項目移交階段 27 問題二十七

項目移交包括哪些？

項目移交通常是指在項目合作期限結束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構。PPP項目特許經營期滿后，項目公司便需要將項目的經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。項目移交一般包括移交準備、性能測試、資產交割和績效評價四個階段。問題二十八

項目進行移交時需要移交的內容有哪些？ 移交的內容通常包括:

（1）項目設施；

（2）項目土地使用權及項目用地相關的其他權利；

（3）與項目設施相關的設備、機器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動產；（4）項目實施相關人員；

（5）運營維護項目設施所要求的技術和技術信息；

（6）與項目設施有關的手冊、圖紙、文件和資料(書面文件和電子文檔)；（7）移交項目所需的其他文件。問題二十九

項目進行移交時權利方面的條件和標準是什么？

項目設施、土地及所涉及的任何資產不存在權利瑕疵，其上未設置任何擔保及其他第三人的權利。但在提前終止導致移交的情形下，如移交時尚有未清償的項目貸款，就該未清償貸款所設置的擔保除外。

項目進行移交時技術方面的條件和標準

項目設施應符合雙方約定的技術、安全和環保標準，并處于良好的運營狀況。在一些PPP項目合同中，會對“良好運營狀況”的標準做進一步明確，例如在不再維修情況下，項目可以正常運營3年等。30 問題三十

項目移交中需要做哪些性能測試 在PPP項目移交前，通常需要對項目的資產狀況進行評估并對項目狀況能否達到合同約定的移交條件和標準進行測試。實踐中，上述評估和測試工作通常由政府方委托的獨立專家或者由政府方和項目公司共同組成的移交工作組負責。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。郝升（金融顧問）：經評估和測試，項目狀況不符合約定的移交條件和標準的，政府方有權提取移交維修保函，并要求項目公司對項目設施進行相應的恢復性修理、更新重置，以確保項目在移交時滿足約定要求。

問題三十一

項目進行性能測試時需要做好哪些工作? 政府和項目實施機構需要做好性能測試的以下相關工作：

（1）應組建項目移交工作組，制定資產評估和性能測試方案。

（2）應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

（3）性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函

問題三十二

項目移交中的資產交割包含什么？

社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。PPP項目的資產交割主要包括項目相關合同的轉讓和技術轉讓兩大部分。

033 問題三十三

項目移交中的績效評價有哪些？

移交完成后，財政部門(PPP中心)應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果可作為政府開展PPP管理工作決策參考依據。

其他 34 問題三十四

PPP定義是什么？

廣義：只要為提供公共產品或服務而開展的政府方與社會資本合作的形式均屬于廣義PPP范疇。它不局限于項目的融資，包含了設計、投融資、建設、運營、維護、移交等項目全生命周期不同環節的合作。

狹義：狹義上PPP的典型模式是設計-建造-融資-運營（DBFO）。

問題三十五

PPP與特許經營的關系是什么樣的？采用特許經營模式的項目更傾向于項目本身有一定的經營性且具有獨家壟斷性質，如能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等能夠產生穩定現金流的項目。PPP模式適用范圍更為廣泛。

問題三十六

PPP運作方式有哪些？

在基礎設施和公用事業領域，根據項目的合作內容、合作期限等具體情況，PPP模式可以表現為不同的運作模式：

1、委托運營（Operations & Maintenance，簡稱O&M）

2、管理合同（Management Contract，簡稱MC）

3、建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）

4、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，簡稱BOO）

5、轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，簡稱TOT）

問題三十七

PPP模式的適用范圍是什么？ 基礎設施類：

1、市政設施：供水、供暖、供氣、污水、垃圾處理及地下綜合管廊等；

2、交通設施：公路、鐵路、機場、城市軌道交通等； 公共服務類：醫療衛生、旅游、教育培訓、健康養老、文化、保障性安居工程等。

其他：水利、農業、林業、資源環境和生態保護等。

問題三十八

國家管理部門的分工是怎么樣的？

財政部門統籌負責在公共服務領域的PPP改革工作；

國家發改委統籌負責基礎設施領域的PPP推進工作。

問題三十九

PPP項目的參與主體有哪些？

通常包括：政府、社會資本、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、產品和服務購買方、保險公司以及專業機構等多個主體。

社會資本主要有：從所有制形式看，國有企業、民營企業和外商投資企業等；從參與方式看包括單獨投資人和聯合體投資人。

金融機構主要包括：銀行、產業基金、信托、保險

其他機構包括：咨詢機構、承包商、設計單位、監理公司、運營商、材料供應商等。

問題四十

PPP項目的審批及操作流程是什么？ PPP項目主要包括項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段、項目移交階段等五個階段。

項目識別階段主要工作有：項目建設手續審批、物有所值評價、財政承受能力論證。

項目準備階段主要工作有：管理架構組建、實施方案編輯、實施方案審核。

項目采購階段主要工作有：資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署。

項目執行階段主要工作有：項目公司設立、融資管理、績效監測與支付、中期評估。

項目移交階段主要工作有：移交準備、性能測試、資產交割、績效評價。

問題四十一

入庫項目范圍包括哪些？

1、適宜采用政府和社會資本合作模式。入庫項目應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各省直行業主管部門和市縣財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、高速公路、教育、醫療和養老等，優先選擇收費定價機制透明、調價機制靈活、有穩定現金流的項目。

2、投資總額和期限符合要求。項目投資總額原則上不低于1.5億元。合作期限原則上不低于10年。

3、項目能建立清晰的風險分擔機制。原則上項目設計、建設、財務、運營維護等責任由社會資本承擔，政策和法律變更、最低需求等責任由政府承擔。

問題四十二

PPP項目怎么申報？

1、各省直行業主管部門和市縣財政部門負責本行業、本地區項目的征集、篩選和申報工作。項目材料由各省直行業主管部門和市縣財政部門報送至財政廳PPP中心，并通過財政部綜合信息系統和省財政廳PPP中心信息采集系統網上同時申報。

2、財政廳PPP中心會同財政廳相關處室及相關部門，邀請中介機構進行初步篩選，反饋各省直行業主管部門和市縣財政部門進一步完善并進行物有所值、財政承受能力、實施方案評審等工作，各省直行業主管部門和市縣財政部門經完善和調整后正式行文向財政廳PPP中心進行申報。

3、財政廳PPP中心牽頭，根據項目性質及成熟度提出意見，經財政廳PPP工作機制研究后入庫并實時更新、定期發布，擇優向財政部推薦。

問題四十三

PPP項目的平均投資額及合作周期是多少

根據測算，進入項目執行階段的PPP項目平均投資額一般在16億元左右；

PPP項目的合作期限一般為10-30年；

PPP項目年化收益率一般在8%—10%左右。

問題四十四

項目庫分類及入庫標準有哪些？

財政廳PPP中心根據各省直行業主管部門和市縣財政部門申報項目的性質及成熟度，分別建立儲備項目庫（包括：意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫）、執行項目庫、示范項目庫。

儲備項目庫

1、意向項目庫。指各省直行業主管部門和各級財政部門征集和篩選后上報的PPP項目。入庫條件： 一是新建、改建項目具有初步實施方案，存量項目（存量項目是指通過前期調研、設計、審批、建設，已經開始運行，但尚未到期結束的項目）具有存量公共資產的歷史資料和初步實施方案。

二是提交項目產出物說明。

三是通過財政部綜合信息系統和省財政廳PPP中心信息采集系統網上同時申報。

2、備選項目庫。指已列入意向項目庫，財政廳按照一定條件和程序篩選的推介備選項目。

入庫條件：

一是項目符合城市總體規劃和各類專項規劃。

二是新建項目應按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。

三是已經委托中介咨詢機構編制完成物有所值評價、財政承受能力論證報告。

3、推介項目庫。指已列入備選項目庫，財政廳按照一定條件和程序篩選并經財政廳公開推介的重大PPP項目。

入庫條件：

一是項目投資額較大、落地成功率較高、具有行業代表性。

二是同級（省、市、縣）財政部門對物有所值評價和財政承受能力出具論證通過的意見。

三是同級（省、市、縣）政府對正式實施方案出具審核通過的意見或實施方案已報政府審核，已經進入或近期可以進入項目采購階段。

四是已列入開發計劃。

對于已經納入地方政府性債務管理系統或2013年全國政府性債務審計范圍的融資平臺公司存量項目，轉型為PPP項目的，將在項目篩選和推介方面給予優先支持。執行項目庫

指已列入推介項目庫，并完成正式PPP合同簽署或已經成立項目公司，進入執行階段的項目。

示范項目庫

指經財政廳或相關機構從執行項目庫中擇優選擇并適時向社會公開推廣的項目。

入庫條件：

一是項目運作程序規范，項目資料齊備； 二是項目已經落地簽約，運作情況良好； 三是項目成熟度和行業可示范程度高。

第四篇：【實操學習】PPP項目案例運作經驗總結及啟示

【實操學習】PPP項目案例運作經驗總結及啟示

本文基于三類項目(準經營性項目、經營性項目及公益性項目)案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結PPP項目運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發起項目時應綜合評估項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經營性項目雙方應側重對項目盈利和補償機制達成共識;經營性項目應具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調市場機制、促進資源優化配置”的內涵。政府方應公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間。其中，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應重點關注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。值得關注的是，政府方往往占據強勢地位，其尤其應注重轉變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險。【

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經濟改革的破題之年。一方面，我國經濟發展進入“新常態”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進經濟發展。短期內，“穩增長”是經濟發展主導政策，投資需求仍對經濟增長起“托底”作用，而在目前制造業化解產能過剩和房地產業去庫存過程中，基礎設施投資仍將是現階段穩定經濟增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴張性經濟政策主導下，伴隨投資快速增長，政府性債務規模急劇增長。為化解地方債務風險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發自還債券試行、《預算法修正案》通過、國發[2014]43號文、45號文和財預[2014]351號文等政策文件相繼發布。根據相關文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。盡管短期內PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規模推廣尚需培育，預計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規模有限(2015年預計在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發展空間廣闊。在未來地方政府發債規模設限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎設施建設融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱《操作指南》);國家發改委發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)(以下簡稱《指導意見》)。《操作指南》和《指導意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔和收益分配和保障等內容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結三類項目(準經營性項目、經營性項目及公益性項目)PPP運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。【

二、案例選取及分析】(一)準經營性項目

1、案例選取

依據《指導意見》，準經營性項目是指“經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經濟效益;其二，與經營性項目相比，由于項目具有較強的社會效應(正外部性)，項目建設和運營直接關系公眾的切身利益，因此收費機制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當進行補貼。依據上述標準，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準經營性項目案例進行分析，具體項目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內軌道交通領域首個PPP項目，運營較為成功，其運作經驗已廣泛推廣;國家體育場項目是國內體育場館領域首個PPP項目，在引入PPP模式進行投融資并完成項目建設后，在賽后運營階段出現系列問題，最后通過重新簽署協議，政府方接手項目運營。

2、案例分析

通過上述兩個樣本案例的對比分析，本文擬從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結經驗并汲取教訓。(1)項目選擇：基于充分調研，能夠對準經營性項目的盈利和補償機制達成共識項目選擇是政府和社會資本合作的起點，而項目是否具有PPP模式適用性等對項目運作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現在“明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項”。

對于國家體育館項目，一方面，由于其建設技術難度大、設計方案不夠及時詳盡等，投資測算準確度較差;另一方面，由于其公益性較強，收費機制及補貼方式均不明確，導致投資回報測算難度亦較大。在收費機制不明確的情況下，社會資本方希望通過商業化運營，以實現投資回報為目標;而國家體育館項目一定程度上代表國家形象，且具有較強的公益性，運營階段若采取商業運作及定價模式(包括參觀門票、座位冠名權等)，則會與公眾利益產生沖突。由此，盡管該項目通過PPP模式解決了建設中的資金、效率問題，卻未能對賽后運營做出合理規劃、以及就盈利預測及補償機制達成共識，最終導致該項目的PPP運作模式以失敗告終。

整體看，對于準經營性項目而言，PPP模式適用性主要體現能夠對項目的盈利和補償機制達成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調研及方案設計，明確收費機制及補償方案，保障社會資本的盈利模式。(2)伙伴選擇：政府方需公平擇優選擇具有相應專業能力和融資實力等的社會資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項目的合作需要，對社會資本方從投融資、設計、建造、運營、維護等方面進行全面、系統、客觀的綜合評價，以選擇最合適的合作者參與PPP項目。

地鐵4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路(香港聯交所上市公司)，其成立于1975年，核心業務是以香港地區為主的公共交通運輸服務，市場占有率超過45%，建設及運營方面的專業能力突出、經驗豐富;同時，其財務實力雄厚，2013年實現收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強的融資能力。香港鐵路的引入為該項目成功運營奠定了良好基礎。國家體育館項目中，北京市政府引入的社會資本方為聯合體，資金雄厚，融資實力較強。但其主要股東均從未運營過體育場，運營經驗匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰略合作協議，以尋求高效運營國家體育場的咨詢建議，但具體協議可能會因高額的咨詢費而終止。

整體而言，在選擇社會資本方作為合作伙伴時，政府方首先要堅持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標，確保程序規范;其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業水平和融資實力，此外還要考察其信用水平等，進而實現降低財政投入、提高項目運營效益的目的。(3)合同訂立：合同內容對風險分擔和利益分配需兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間

PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項目成功運營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。在此過程中，尤其要注意以下幾點：其一，合同訂立要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項目，首先，政府投資和社會投資比例分配體現了合作模式的公平性。項目前期，政府方通過對項目運營成本、客流預測和票價定價等方面的實證研究，建立了城市軌道交通的項目壽命期現金流壽命模型，并以經營期30年、回報率10%為假設條件，測算得出項目30年的財務凈現值的總額約占項目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項目作為公共產品的公益性的同時，吸引了社會資本，擴大了資金來源;另一方面，降低了投資風險，使得社會資本有利可圖，進而達到雙贏的目的。

其次，票價機制體現風險共擔原則。北京市政府在引入香港地鐵時對票價做了規定，票價定價為3元起步，但受奧運會影響，出臺了低票價政策(2元/人次)，按照出行最短路徑對票價進行拆分后的票價僅為1元/次，導致票款收入無法彌補運行成本，無法達到預期的投資回報，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價合同，在低票制情況下，北京市政府補助2.44元/人次，在票價提高后取消對票價補貼，地鐵4號線的票制體現了香港地鐵與北京市政府風險共擔的原則，保證了社會資本的投資回報率。

最后，資產租賃模式保證了項目運營管理效率，而租金調整機制體現利益共享原則。由于項目區分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個業主進行投資建設，為保證項目運營管理更有效率，雙方約定由特許經營公司通過租賃政府方資產的形式，獲得整體線路運營管理的權利。此外，合同還設置了租金調整機制，即在項目初期，政府只向特許經營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進項目盡快成熟;而在項目成熟期，當實際客流超出預測客流一定比例，政府投資方將適當的提高租金，避免特許經營公司利用公共財產產生超額利潤;反之，若客流低于預測客流一定比例或者政府定價低于測算的平均人次票價，政府投資方會適當的減免租金，增強項目抵御風險的能力。

其二，合同訂立要預留調整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業、交通設施等的定價機制均處于動態調整中，此外還存在其他不可預期的動態變化。由此，雙方在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置關于合同條款變更(諸如期限變更、內容變更、主體變更等)的靈活調整機制、重新談判觸發機制及爭端解決機制，為未來合同執行預留調整及變更空間。(4)合同履行：政府方與社會資本方均應遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據強勢地位，政府方較社會資本而言更容易出現信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會導致項目的優惠政策、補償機制等發生變化，進而使項目建設及運營發生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環節均出現政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設計變更、商業配套大幅減少等，大幅增加成本的同時加大投資回報的不確定性。此外，在運營階段，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會資本按原計劃經營很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項目運作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風險。如南方某工業園區采用PPP模式建設污水處理長項目，合同約定園區企業按月支付污水處理費用，但由于園區管委會主任更迭，結算周期改為半年，由此對項目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實現從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉變仍有漫漫長路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產品的唯一提供者轉變為項目的合作者和監督者，并嚴格遵守契約精神。社會資本方方面，其亦應合理合法地利用既定合同框架下的優惠政策，積極履行項目出資、項目運營管理等方面的承諾，促進項目順利推進。(二)經營性項目

1、案例選取

根據《指導意見》定義，城市基礎設施經營性項目是指“有明確收費基礎，并且經營收費能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經營權的方式，采取“建設-運營-移交(BOT)”和“建設-擁有-運營-移交(BOOT)”等模式推進。城市基礎設施經營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產使用過程中具有一定正外部效應，資產具有一定的收費基礎，收費機制決定在資產的使用過程存在競爭性，但資產的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調節機制市場化程度較低，政府根據成本-收益的關系對價格進行調節。經營性項目和準經營項目的區分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環境條件的變化而變化，政府根據需要，通過制定特定政策提高產品或服務的價格等可以提升經營性項目的經營系數，準經營性項目可變成經營性項目。依據上述標準，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參加下表。

2、案例分析基于上述案例，經營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：(1)項目選擇：經營性項目應具有明確的收費機制，長期看可形成穩定的投資回報

在選擇經營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關鍵的作用。

對于西朗污水項目，項目資產是污水處理資產，資產運營具有收費機制，資產運營規避了純市場項目高風險、高收益的特點，收費機制具有長期穩定性，長期來看，西朗污水項目的運營不僅可以覆蓋投資運營成本而且會帶來穩定的投資回報率，西朗污水項目是經營性PPP項目的成功典范。

整體來看，對于經營性項目，項目自身的運營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風險與收益的對等關系，在經營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經濟投資領域(如房地產市場)相比，項目選擇中應規避“高風險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應具有較強的穩定性，長期來看會形成較高的穩定投資回報率。(2)合同訂立：社會資本方應重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款以保障項目收益;政府方則需重點關注項目監督機制對于經營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。

對社會資本方而言，盡管經營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高(2009年營業毛利率為63.93%)。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強分流，致使通行費收入下降，投資回報率下降(2013年營業毛利率降為50.44%)，并最終引致部分社會資本退出，并由政府方授權機構寧波交投回購其股權。在該案例中，項目主要風險為項目唯一性風險，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項目，導致對該項目形成實質性商業競爭而產生的風險。由于在合同訂立環節，社會資本方未就項目唯一性及違約補償與政府方達成一致，最終導致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應重點關注對資產使用及維護的監督條款，保證在特許經營期期滿后轉交的資產可以繼續使用。廣州西朗污水項目中，依據特許經營協議，西朗污水從建設到運營的合作期為23年，其中運營期為17年，合作期結束后將全部資產無償轉讓給政府方所有。為維護資產使用的可持續性，在合同中約定由政府授權機構對污水資產的使用進行監督，明確了資產更新條款(西朗污水需要在17年內將主要設備更新一遍)，并在特許經營期全面進行監督。上述監督機制的設立有效保障的項目資產使用的可持續性，值得借鑒。(三)公益性項目

1、案例選取

根據《指導意見》定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強，資產在使用過程中無收費基礎，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務”方式比較合適。

在我國現階段操作實踐中，公益性項目(包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發起，地方政府投融資平臺承擔投融資及建設;或地方政府投融資平臺發起，其他社會法人以BT形式參與建設，后期均由政府相關部門維護。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業，依據目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本(主要為非本級政府的大型國有其企業)為投融資建設方的BT項目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關注以下問題：(1)項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發行債券或PPP模式解決。

PPP項目儲備、篩選、發起工作均由政府方承擔。公益性項目的建設不僅有利于提高當期人的社會福利，而且其資產的長期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當期財政負擔。如在上述兩個案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔能力(如階段性項目回購資金壓力等)。(2)合同訂立：雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，保障政府方履約

對于公益性項目，政府付費是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，以保證社會資本方實現合理投資回報。

對于蘇州市南環快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入區人大財政預算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區綜合管廊工程BT建設項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地擔保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預期。

整體看，在合同訂立環節，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應明確項目付費來源，將回購款項盡可能依據現行制度納入公共預算，在沒有納入預算的情況下，需要具有資產抵質押兜底條款;第二，雙方應就付費機制，包括付費依據、進度等規則做出詳盡約定，并制定違約觸發及補償機制，保障政府方履約。(3)合同履行：政府方需構建多重監管體系，確保社會資本方履行義務，保證項目進度及質量在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠強有力的政府監管。上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權機構作為監督方，在建設過程中對項目進度、工程質量、投資成本等方面的監管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現因監管不到位而引致的建設成本超支、工程進度放緩、工程劣質等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應注重對工程項目的監督。就具體監管模式而言，可采用三級監管模式。第一級監管由政府指定或設立專門的監管機構，以法律和合作協議為基礎，對項目質量、工期、成本等進行監督;第二級監督可委托監理方進行第三方監管，監理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關系，可作為政府監管的良好補充;第三級監管，在一些特定項目中，可設置民監委員會，對委員會對項目的質量、成本、安全等進行監管，并向相對部門反映。【

三、總結】

本文通過對準經營性、經營性和公益性PPP項目的案例分析，總結和歸納了不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓，盡管不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結了PPP項目在實施過程中相同和類似的經驗教訓，并針對準經營性、經營性和公益性PPP案例的特殊經驗教訓進行和歸納和總結。

第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發起項目時應綜合評估PPP項目的適用性、合規性、市場收益、政府自身財政的承受力、來選擇開展PPP項目;從社會資本角度來看，PPP項目的選擇應具有長期穩定的投資回報率。從不同類型項目選擇的特殊性來看，準經營性項目PPP模式選擇的項目要能夠體現對項目的盈利和補償機制達成的共識;經營性項目PPP模式選擇的項目的基礎資產應具有較強的收費機制，與資本市場和實體經濟投資市場相比，可形成長期穩定的投資回報;公益性項目PPP模式選擇的項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式內涵，即強調市場機制的作用，又要強調政府與社會資本各盡所能，促進資源優化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負擔，解決地方政府專業能力差的缺點。從社會資本角度來看，需要選擇契約履約意愿(具有較強的契約精神)和能力較強(財政實力較強)的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監督等多方面的內容;從社會資本角度來看，合同訂立要預留調整和變更空間，根據市場環境和項目的變更設定動態調節機制，保證社會資本的收益率。從不同類型項目合同訂立的特殊性來看，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本的回報率;經營性項目的合同訂立要避免政府對市場干預導致投資回報率的下降，政府應彌補對政府干預過程中所導致的正常收益的損失。公益性項目的合同訂立中雙方應明確落實付費來源，對政府購買機制做出詳盡約定，并制定違約處罰機制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項目監督職能，確保社會資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會資本在履行項目出資、建設、工程質量、工程進度和運營管理等方面的承諾，同時在項目運行過程中要避免因缺乏監督導致的資產過度使用，致使在特許經營期期滿后轉交的資產無法繼續進行使用;從社會資本角度來看，政府方應充分遵循契約精神，確保社會資本按時獲得足額補貼和收入

第五篇：《項目團隊實操訓練》心得體會

《項目團隊實操訓練》心得體會

一、簡單的心里話

星期五非常高興的得到周末參加培訓的消息和簡要內容，雖然經過一個星期緊張忙碌的工作，但對孫春嶺老師的這次培訓很是期待。因為這次培訓的內容將非常貼近我們現在的工作，感謝焦總的用心良苦。

培訓開始，孫老師做了簡短的陳述后，直接用精辟的古詩詞切入正題，今天的培訓分成三個部分

1、“醉里挑燈看劍，夢回吹角連營”，2、“沙場秋點兵”，3、“馬作的盧飛快，弓如霹靂弦驚”！這樣的開場讓人耳目一新，更加想知道里面的玄機。

下面是我的一些心得體會，同事也希望能和大家一起交流這次培訓的心得。

二“醉里挑燈看劍，夢回吹角連營”——計劃、準備

孫老師一開始就解釋了這句古詞的意境，一場大戰即將開始，士兵們士氣高漲，每個人都在把自己手中的寶劍擦拭的更加鋒利。所有的營地都吹響了連綿不絕的號角。把這樣的意境引申映射到現代一個項目即將開展，我們應該做的計劃和準備工作。這種計劃和準備不僅要全面細致，而且它在整個的項目過程中的作用非常的重要，需要團隊的每個成員去參與，去做好自己的準備。打一場漂亮的勝仗！

剛才談到了“團隊”，孫老師對團隊的實質進行了深入的分析。我說“深入”是相對于上次培訓來說，那次我認識到團隊可以大到公司，小到部門、項目組，一個好的團隊是讓一個公司盈利強有力的保障。不僅是這樣，一個團隊應該由擁有不同專業和經驗背景的成員組成，必須要用一個共同的目標，并且這個目標要讓所有成員達成共識，這樣成員才能樂于在一起工作，提高工作的效率，保證能達到項目的目標和目的。那么如果想要成為一個優秀的團隊要做的更多，比如，項目的目標一定要制定的切合實際，讓擁有不同技能的成員通過定義明確的是實施方案是可以完成的。讓每個成員都能夠勝任自己的工作，并且要有凝聚力、協作力，要有集成不用意見、達到預期結果的能力。還對項目經理的領導能力和團隊合作精神提出了很高的要求。

優秀的團隊聽起來容易，但建設起來還是需要很長時間的歷練和積累的。我在實際的工作中也確實感到了這部分內容的難度和藝術。我們的團隊非常新、非常年輕，怎樣才能讓我建設一個好的團隊，甚至成長為一個優秀的團隊呢？孫老師的這部分內容相信讓我可以運用到今后的工作當中并且有章可循。他講到建設一個團隊的9個方面，我想談談從我個人認為最重要的線去串連這9個方面的心得。這個線就是團隊中的每個成員，首先是項目經理，項目經理第一需要具備知識上的學識和實戰上的經驗，這樣才能收到其他成員的尊敬，才能帶領這個團隊去研究有效、高效的工作，減少負面的影響。才能讓成員具備整體的觀念并全身心的投入。這是團隊建設的基礎，是項目經理不可推卸的責任，也只有這樣才能達到協同性、共生性的目的。

這個建設團隊的過程我理解的一些方法和技巧。如果有充當這樣的一個角色，為了讓成員更有效的工作，前期大量的工作是必不可少的，我需要制定非常詳細的規劃和流程，讓每個成員知道自己該在什么時間做什么事情，甚至告訴他們做這件事情用哪個的方法能更加有效。在整個項目的過程中難免會出現問題，畢竟每個成員都會從個體的角度去看待項目，這時要帶領大家公開和正面的看待并解決問題。這樣才能加強合作避免沖突。每個成員都是獨立的，在這個項目組當中可能有著各自不用的目的，項目經理要用適當的領導能力讓大家緊密團結在一起，這需要項目經理全身心的投入。對待每個成員方法可以是軟硬兼施，根據每個成員的個性可以采取不同的方法，可需要有感情的投入，甚至推心置腹的對待每一位成員。讓每位成員都能夠得到個人的發展。

多數情況下我也將作為一個成員的角色出現在項目組當中，要作為一個優秀的成員，我首先應該用項目組的紀律來約束自己，保證時刻和大家一起工作、戰斗。把工作重點著重于項目的目標、目的并和其他成員保持一致的意見。還要正確的看待競爭和矛盾，加強自身的學習和鍛煉，始終不要讓自己成為木桶最短的那一塊板子。

老師講到這里讓我想起《細節決定成敗》這本書，里面的觀點和孫老師有不謀而合之處，凡事無小事，簡單不等于容易，只有花大力氣，把小事做細，才能把事情做好。在工作中正確理解自己的工作角色，在項目中明確自己的位置，明白自己工作的意義，做好分內的事情，你會發現偉大就在我們身邊。如果我們關注了細節，就可以把握了創新之源，也就為成功奠定了一定的基礎。一心渴望偉大、追求偉大，偉大卻了無蹤影；甘于平談，認真做好每個細節，偉大卻不期而至。你的個人價值也會通過這個項目體現出來，反過來項目會帶給你榮譽感、自豪感，也是你自信心的源泉。

我還學習到了怎樣把握項目中的關鍵點，并通過“關鍵路徑法”，來這些關鍵點、里程碑連接起來，可以通過關鍵路徑來具體測算項目的工期和工作量，并確定那些需要串行完成，哪些可以并行完成。從而準確確定工期和工作量。這還有待實踐的鍛煉。

三、“沙場秋點兵”——實操

通過前期的鋪墊和基本要點的理解。孫老師帶領我們進入了項目的實操階段。在這個部分孫老師通過大量的案例來講解怎樣管理一個項目。

1、項目管理

整個項目管理設計到的點很多，如“成本管理、質量管理、時間管理、范圍管理、人力資源管理、溝通管理、風險管理、采購管理、整體管理”等，這么多管理分為五個過程：啟動、計劃、執行、控制、收尾。

在“管理者如何掌控項目”這節帶領我們學習了很多在項目管理中的一些方法，并鞏固了上一部分的內容。在使用“關鍵路徑法”時除了要注意上一部分的內容外，還應該注意在每個環節還會和誰有關系？尤其是和平行部門之間的關系。將人的工作步調與計劃相結合，才能吧計劃落實到點上，盡量把工作細化，才能不讓項目的計劃與實際相差太大。

2、工作流程

為了更好的理解項目，孫老師用項目的定義和特點闡述了什么是項目。這時從未有過的全面的認識。根據項目的定義和特點，我們應該怎樣劃分工作流程。這里我就實地用我們“課程研發”這個項目來舉一個實例。

1)劃分階段

從大的階段到小的階段，大的階段比如我們可以這樣來劃分為五個階段：課程的設計、設計的評審、課程的研發、課程的印刷、課程的驗收。

這五個階段中每個階段都有很多小的階段，比如拿其中“課程研發”來說，我們有十本書的課程要開發，這時候我們可以通過“關鍵路徑法”根據現有的人力物力來分析那些課程必須串行開發，哪些課程可以并行開發。把每一本書作為一個階段。再在每一本書的小階段中又能劃分更細的階段。比如：內容設計、內容收集、內容掃描、內容研發、內容試驗、文字校對、排版設計、前言編寫、整本印刷。以此類推還可以分的更細。

2)定義每個階段的活動 在上述沒個階段中，應為每個從事不同角色的成員定義他們工作的內容，比如文字校對可以這樣定義為：電子版校對、打印版校對、修改電子版內容。

3)定義每個活動中的任務 在上述的電子版和打印版校對中，我們可以這樣定義任務：在電子版校對中檢查標點符號、章節名稱、圖片表格格式等。在打印版校對中檢查錯別字、段落格式、編號格式等。

4)識別和文檔化

這一節可以這樣體現在工作中，把一些技巧和經驗寫成文檔，做成標準的東西，供每個成員學習參考。以提高整個團隊的工作效率。

5)提交可交付產品

通過上述的定義好的各個階段，我們可以很清楚的看到每個階段可交付的產品，比如課程總體設計、電子版校對后的打印版文稿、排版后的打印版定稿等。

在這些階段中要確定每個階段參與的人員，和從事工作的地點。要確定里程碑事件，讓成員清楚的看清現在項目的進展，把需要用的設備工具提前準備好，在過程中添加必要的培訓，要不斷的進行鼓勵和溝通。

3、風險管理

整個項目中最讓人擔心的是那些隱性的風險，所謂隱性的風險是那些不可預知的。風險在每個項目中都會存在，風險會給我們帶來負面的影響。風險并不可怕，我們可以采取一些發現、描述和預防風險的辦法。

多數的風險是顯性的，我們可以采用頭腦風暴的方法把風險描述出來，可以通過大家的協商或以往經驗中來找到預防風險和解決風險的辦法。我認為風險也是有優先級的，我們應該把有限的資源重點放在那些優先級高，也就是對我們影響更大的風險預防上。

4、項目策劃

在項目策劃這一節中，我特別注意到關于“與會者”的這部分內容。引申到教育培訓上面每個學員就是相對于每個老師的“與會者”，那么就要求老師在上課之前首先要對“與會者”進行分析。我認為應該包括：學員的年齡、知識水平如何、學習目的如何、以前的學習成績怎樣，如果可能還可以側面了解學員的性格怎樣，來確定班長的人選。

作為講師也應該準備很多方面的內容，比如：課程內容的準備、試驗用具的準備、教學設備的準備、課外案例的準備、課程中亮點的準備、服裝的準備等等。只有把每個細節做好，才能讓他人認為這個品牌是優秀的，質量可靠的。

5、項目管理團隊的溝通

每個人都知道溝通的重要性，溝通要及時、準確，這時溝通的原則。平級之間的溝通我想并不困難，只要大家都有同樣的目標，再秉承這公開正面、對事不對人的原則，問題基本上可以化解。多數溝通上的誤差出現在上下級之間，這多數都是在任務的委派上面。曾作為委派人和被委派人的我深切感受到這個方面上容易出現的各種錯誤。孫老師在這一個關鍵問題上通過生動的《集結號》來講述了一個委派過程應該具有的步驟。（1）解釋目的；（2）提出要求；（3）明確方法；（4）設定權限；（5）確定時限；（6）重復一遍。這在今后的工作中是非常有必要借鑒的。四“馬作的盧飛快，弓如霹靂弦驚”——個人能力，讓領導放心

孫老師講到個人的能力和經驗都是可以鍛煉出來的，我們作為成員應該從強化對項目和流程的理解開始。理解項目的目標和目的，理解自己的角色，應該從事的工作內容。并且加以強化，要求自己當別人問起這個項目時，我能口若懸河的把它講述出來，并且邏輯清晰，不失生動。

要做一名合格乃至優秀的員工，我們應該從各方面嚴格要求自己。作為培訓行業更應該把演講當作最基本的要求，不僅要學會把自己會的東西講出來，還要讓別人覺得你講的好。那么就要從各個細節去鍛煉自己了。孫老師把這方面的細節歸納的很詳細。舉一反三，在工作的各個方面我們都應該找到讓別人認為你有能力的各個細節，并把他做的更好。就像“把信送給加西亞”的道理一樣。當領導交給你一項任務他不需要多說，就知道你一定能夠完成，并且完成的很好。這就是個人能力的體現，也是個人價值的體現。

現在我身在這個團隊中，要盡我的微薄之力為團隊作出貢獻，以體現我的能力和個人價值，讓領導放心的把信交給我，我就是那個送信的人！

楊絹子 2009-6-23