第一篇：加強輿論監督立法 鑄造反腐斗爭利劍——新聞輿論監督及相關法規建設調研報告

加強輿論監督立法鑄造反腐斗爭利劍——新聞輿論監督及相關法規建設調研報告 作者：莊前生劉瑞生張化冰 發布時間：2011-1-17 10:05:27 來源:

健全監督機制是構建我國反腐制度的一項重要的內容。加強新聞輿論監督及相關法規建設，讓大眾傳媒真正成為黨和人民的“耳目”，既是健全監督機制的重點，更是一項提升黨的執政能力的重要課題。

本課題立足于黨管媒體的根本原則，從如何有效遏制腐敗滋生蔓延的角度，對新聞輿論監督及相關法規建設狀況進行了調研。調研主報告內容分為三部分：一是我國新聞輿論監督及相關法規建設狀況，二是當前我國新聞輿論監督所面臨的挑戰和存在的主要問題，三是加強新聞輿論監督的對策建議。此外，課題組研究并撰寫了世界上主要國家新聞輿論監督及相關法規建設狀況的報告附件。

一、我國新聞輿論監督及相關法規建設狀況

改革開放以來，新聞輿論監督成為我國憲法賦予公民的一項基本權利和人民群眾行使社會主義民主權利的有效形式。近年來隨著大眾傳媒的迅速發展和經濟社會結構的深刻變化，人民群眾參與新聞輿論監督的主動性、積極性空前提高。

我國新聞媒體在堅持黨管媒體、堅持正確輿論導向的原則下開展輿論監督，在社會生活和反腐敗工作中發揮了一定的積極作用。當前我國的新聞輿論監督主要有三種基本形態，既有報刊、廣播、電視等主流媒體開展的公開、有序的新聞輿論監督，也有我國公民通過互聯網等非主流媒體自發、自主進行的新聞輿論監督，還有中國特色的內參機制。在憲法之外，與新聞輿論監督相關的法規主要是近年出臺的一些行政法規、地方性法規和部門規章。

1.我國新聞輿論監督現狀

1）黨中央對新聞輿論監督的高度重視和基本方針

中國共產黨自執政以來，一貫高度重視新聞輿論監督。在建國后的一段時期，報刊是最主要的媒體，當時黨中央把新聞輿論監督稱為開展報刊批評，通過報刊反映群眾意見、密切聯系群眾，批判官僚主義和貪污腐敗現象。例如，1950年4月中央做出的《關于在報紙刊物上開展批評和自我批評的決定》指出“在一切公開場合，在人民群眾中間，特別是在報紙刊物上展開對我們工作中的一切錯誤和缺點的批評和自我批評。”

改革開放以來，隨著中國社會轉型和大眾傳媒的快速發展，黨中央更為重視新聞輿論監督工作。從1987年黨的十三大正式提出輿論監督，到2007年10月召開的十七大，黨的全國代表大會報告連續五次寫入“輿論監督”。加強新聞輿論監督，把輿論監督作為制約權力、抑制腐敗、維護人民利益的重要手段，成為新時期黨中央執政能力建設的重要內容之一。近年來，我國新聞輿論監督逐漸步入制度化軌道。2003年12月頒布的《中國共產黨黨內監督條例》第八節就是“輿論監督”。2005年4月中共中央辦公廳下發《關于進一步加強和改進輿論監督工作的意見》，中宣部隨后制定《加強和改進輿論監督工作的實施辦法》，對該項工作做進一步部署。

2）新聞輿論監督的主要方式和基本形態

我國的新聞傳播事業近三十年來發展迅速，報刊、廣播、電視等傳統新聞媒體在數量、種類、功能、受眾數量等方面得到了極大發展。特別值得重視的是上世紀九十年代中后期以來，傳播功能更為強大的互聯網、手機等新媒體發展迅猛，成為新聞輿論監督格局中的重要力量。在多層次、寬領域的傳播環境中，新聞輿論監督渠道大大拓寬，形式日益多樣。除了傳統媒體的報道、評論、討論、批評、熱線等方式，新興的多種互聯網和手機傳播形式成為倍受人民群眾青睞的輿論監督方式。就監督的主體、渠道和組織性而言，我國的新聞輿論監督可分為三種基本形態：

第一種是主流媒體開展的公開、有序的新聞輿論監督。………

第二種是我國公民通過非主流媒體自發、自主進行的新聞輿論監督。……

第三種是我國的內參機制。………

3）新聞輿論監督隊伍不斷擴大、主體日益多元、參與更為廣泛

4）新聞輿論監督的社會影響日益增大，在反腐敗工作中發揮了積極作用

隨著大眾傳媒的日益普及和受眾數量的迅速增長，新聞輿論監督的社會影響越來越大。當前我國廣播和電視人口的覆蓋率均超過90％，新聞輿論監督節目和相關報道為廣大受眾高度關注。例如，中央電視臺1994年開設的《焦點訪談》收視率長期穩定在20-30%，每期節目的觀眾達到上億人。

與黨內監督、司法監督、行政監督相比，新聞輿論監督是沒有強制力的非制度性監督，具有公開性、及時性、廣泛性等優點，可以充分調動廣大人民群眾的積極性，迅速形成強大的輿論力量，有效地監督制約權力運行，在反腐斗爭中的作用無可替代。

2.新聞輿論監督相關法規建設狀況

憲法規定輿論監督是中國公民的一項基本權利。除此之外，目前我國關于新聞輿論監督的內容多見于一些近年來頒布的行政法規、地方性法規和部門規章。

1）輿論監督是憲法賦予我國公民的一項基本權利

一般認為完整的公民監督權利包括批評權、建議權、檢舉權、申訴權和控告權等等。改革開放前，我國憲法只規定了公民的控告權和申訴權，1982年12月通過的憲法則增加了公民的批評權、建議權、檢舉權。具體內容如下：

第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”

第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”

以上內容在1983年之后的四次憲法修正中均未改動，這是我國公民行使監督權利的憲法依據，標志著輿論監督成為憲法賦予和保障的中國公民的一項基本權利。

2）普通法的相關規定

對新聞輿論監督有明確規定的相關法律主要有：《消費者權益保護法》、《價格法》、《安全生產法》和《國家公務員法》、《法官法》、《檢察官法》、《人民警察法》等。相關內容有：

1993年《消費者權益保護法》第六條規定：“大眾傳播媒介應當做好維護消費者合法權益的宣傳，對損害消費者合法權益的行為進行輿論監督。”

1997年《價格法》第三十八條規定：“新聞單位有權進行價格輿論監督。”

2002年《安全生產法》第六十七條規定：“新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進行安全生產宣傳教育的義務，有對違反安全生產法律、法規的行為進行輿論監督的權利。”

2006年《國家公務員法》第六條：“公務員的管理，堅持監督約束與激勵保障并重的原則。”第十二條第三款要求公務員“全心全意為人民服務，接受人民監督。”《法官法》、《檢察官法》、《人民警察法》規定了法官、檢察官、人民警察，“必須接受法律監督、人民群眾監督”。這些是關于人民群眾監督國家機關工作人員的重要法律依據。

3）行政法規、地方性法規和部門規章的相關規

由國務院根據憲法和法律制定的領導和管理國家各項行政工作的行政法規如《音像制品管理條例》、《電影管理條例》、《出版管理條例》、《印刷業管理條例》、《廣播電視管理條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《信息網絡傳播權保護條例》等，是我國目前管理傳播媒介的最高規范，其效力低于憲法和法律。這些法規對非法信息、不良言論傳播的有一些限制性規定，但沒有關于新聞輿論監督的專門規定。

相對而言，對新聞輿論監督規定相對比較多的是1990年之后乃至近年出臺的一些地方性法規和部門規章，主要法規和內容如下：

1990年《報刊管理暫行規定》第七條把“發揮新聞輿論的監督作用”列為報紙的功能之一。

1996年《河北省新聞工作管理條例》第五條規定：“新聞工作應當……發揮新聞輿論的監督作用。”

2002年12月通過的《安徽省預防職務犯罪工作條例》寫入 “新聞媒體對國家工作人員履行職務的行為進行輿論監督”的內容

2004年12月通過的《深圳市預防職務犯罪條例》對媒體監督國家工作人員作出了相對比較多的規定。如第十九條規定：“新聞媒體對國家工作人員履行職務的行為進行輿論監督，并對其宣傳報道負責。有關單位和國家工作人員應當自覺接受新聞媒體的監督。”“新聞工作者在宣傳和報道預防職務犯罪工作過程中依法享有進行采訪、提出批評建議和獲得人身安全保障等權利。”“新聞媒體報道或者反映的問題，可能涉嫌職務犯罪的，有關部門應當及時進行調查，對其中有重大影響的問題，可以將調查處理情況向新聞媒體通報。”第二十三條規定：對“阻礙新聞媒體依法開展輿論監督，造成惡劣影響的”“國家機關、國有企業、事業單位、人民團體”“由上級機關或者主管部門給予通報批評、責令限期整改；情節嚴重的，由監察部門或者主管部門對單位主要負責人和直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

2006年11月30日浙江省人大通過《浙江省預防職務犯罪條例》第15條規定：“新聞媒體依法對預防職務犯罪工作和國家工作人員履行職務的情況進行輿論監督。”

二、新時期我國新聞輿論監督面臨的挑戰和存在的主要問題

盡管我國新聞媒體的輿論監督多年來有一定的發展，但與社會發展狀況、反腐斗爭的要求和大眾傳媒環境的巨大變化相比，新聞輿論監督存在著發展相對滯后、法規缺位等問題。相當數量、比例的群眾對主流媒體的輿論監督滿意度不高，認為新聞輿論監督在反腐敗工作中的監督力度弱、層次低、范圍窄、作用小。社會各界要求加強和改進新聞輿論監督工作的呼聲不絕于耳。

1.新時期我國新聞輿論監督面臨的挑戰

1）社會發展形勢、反腐敗工作對新聞輿論監督提出了更高的要求

2）傳媒大眾化對傳統新聞輿論監督格局的挑戰

改革開放近30年來，我國的新聞傳播事業徹底改變了“一報兩臺”格局，中國大眾傳媒的數量和受眾人數急劇增長，傳播技術水平提高顯著，大眾傳播的手段和方式日益多樣化，特別是發展態勢迅猛的互聯網、手機等非主流媒體強烈沖擊著固有的新聞輿論監督格局，對主流媒體的公信力、輿論監督的力度、水平產生了巨大的挑戰。表現在四個方面：

第一，輿論監督主體更為廣泛。……

第二，輿論監督渠道大為拓展。……

第三，自發、自主的新聞輿論監督方式得到進一步發展。………

第四，新聞輿論監督的社會影響進一步擴大。……

2.新聞輿論監督中存在的問題和原因分析

三、加強新聞輿論監督及相關法規建設的對策建議

針對新聞輿論監督存在的上述問題，課題組從三個方面提出加強新聞輿論監督及相關法規建設的對策建議：

1.轉變傳統的新聞輿論監督觀念，提高對媒體“耳目”功能的認識

各級黨政部門的思想觀念和認識水平，是輿論監督能否得到積極開展的內在因素和重要條件。對新聞輿論監督的一些傳統、片面的認識嚴重影響著新聞輿論監督機制的建設，束縛了媒體輿論監督水平的進一步提高。加強新聞輿論監督，首先要求黨和政府的各級領導干部解放思想、轉變觀念。具體地講，有三個方面的認識亟待提高：

1）充分認識新聞媒體兼具“喉舌”和“耳目”的雙重功能，積極支持新聞媒體開展輿論監督

2）客觀認識新聞法治對于黨管媒體的積極意義

3）正確認識并高度重視新聞輿論監督對懲治黨內腐敗的積極作用

2.大力加強相關法規建設，通過新聞法治保障新聞輿論監督權利和規范新聞輿論監督行為

3.加強主流媒體的新聞輿論監督陣地建設，構建社會主義新聞輿論監督新格局

1）要進一步辦好現有的新聞輿論監督品牌欄目。。。

2）在各級各類媒體普遍建立新聞輿論監督陣地。。。

3）充分發揮網絡輿論監督的作用。。。。